【中美贸易战】特朗普农业补贴救亡？　七十年“芝士灾难”的教训

在中美互加关税、贸易战再度升温之际，特朗普并没有忘记他的农民支持者。他周日（12日）就在Twitter上宣布，会用对华关税征得的资金去补贴“我们伟大的爱国农民”。特朗普指出有关补贴高达150亿美元，将是继去年120亿美元农业援助以来的另一次大额派钱计划。农业部长珀杜（Sonny Perdue）亦确认总统已责成他研究有关补贴的执行细节。如果计划真的如特朗普所言，以政府采购的方式向农民购买农产品，美国似乎会再度落入“政府芝士”难题七十年未解的困局。

美国农民：特朗普置我们于不顾

面对中美贸易关系上周形势突变，不少一直心怀“爱国”情操的美国农民被杀得一个措手不及。

爱荷华州（Iowa）农夫、美国大豆协会（American Soybean Association）主席海斯多费尔（John Heisdorffer），就向美国有线新闻网络（CNN）表示，由于过去几个月的中美谈判进展良好，他自己就早已决定种下与去年一样比例的粟米与大豆，以为贸易协议很快就会达成，岂料贸易谈判突然转向，如今美国农民更是“充满了不确定性与情绪反弹”。

另一位维珍尼亚州（Virginia）农民就直指：“特朗普欠我们一个行动计划。农民是他的支持基本盘，是他们选了这个总统出来，如今当美国农民最需要他的时候，他却置我们于不顾。”

贸易战重击农业　不得不出手接济

其实特朗普自去年7月开打中美贸易战以来，已花费第一笔总共120亿美元的“紧急援助”，以帮助开拓市场、政府采购、直接付款等方法，补偿受中国报复性关税影响的农民。

在贸易战未开打前的2017年，中国仅次于加拿大，是美国第二大农产品出口市场，总额达194亿美元，占全美农产品出口14%，相当于同年美国对华出口总值的15%。其中，总值124亿美元的对华大豆出口占全美总出口额57%，相当于全美大豆产量的三分之一。

比较后半年陷进贸易战的2018年数据，就可见特朗普强硬贸易政策对美国农业出口的打击：美国对华农产品出口总额下挫一半以上，跌至93亿美元；当中的大豆出口更跌近75%，只余31亿美元总值。

虽然欧盟等其他主要出口市场增加了美国农产品的进口——欧盟去年的进口量就增加了接近10%——但似乎未能填补中国市场的空缺。除了农业部预计出口额会在本年继续下跌之外，美国的大豆库存也较去年同期上升了29%。

在贸易战于去年12月缓和之后，中国开始重新加购2,000万吨美国大豆，如今已有1,300万吨售出；不过在中美互加关税的新形势下，有美国农民就担心情况只会愈来愈坏。

此等形势之下，难怪特朗普要出重招，用高达150亿美元的资金，直接购买农产去帮补美国农民。

补贴恶果：70年堆积如山的芝士

不过，在特朗普以采购形式资助农民之前，他也许要回顾一下美国大半个世纪以来乳制品农业补贴的“恶性循环”，以及至今70年未解的“芝士难题”。

为保障农业利益，美国在大萧条后的1933年成立“商品信用机构”（Commodity Credit Corporation），专责“保障农产收入与价格”。在1949年，国会通过《农业法案》，将乳制品正式纳入保障范围，成为“芝士难题”的开始。

有关保障的一大手段就是向乳制品业者直接购入芝士，由政府存放。根据2019年初数据，在政府手中的芝士存量达14亿磅，创历史新高；然而，自2016年以来，美国政府已花费近5千万美元，约购入2,200万镑芝士。

这类补助人为地擡高乳制品的产量，也增加了农民对政府补贴的依赖性，造成“供应增加——价格下跌——政府再补助——供应再增加”的恶性循环。根据《华尔街日报》2016年的一则报导，该年的首8个月，美国农民因供应过剩而直接倒掉的牛奶总量就高达1.58亿公升。

虽然芝士比牛奶可以存放得更久，然而政府除了要在各州搜寻或建造巨大的地下洞穴去储藏芝士之外，还要想办法将芝士消耗出去。

派芝士当作派福利

这个“芝士难题”早在近40年前的列根（Ronald Reagan）时代爆发，当时联邦政府“芝多为患”，终于想到根“派芝士”当作派福利的做法，启动“临时紧急食物援助计划”（TEFAP），以统一的工序加工芝士，制作成5磅重的芝士砖，向长者及低收入人士派发。计划原订派发3千万磅芝士，最会却派出3亿磅。

当时的农业部长布洛克（John Block）在向国民宣传“政府芝士”时，手中捧着已经发绿的一大块黄色芝士砖向传媒直言：“我们有6千万块这种芝士。它们在发霉、在变坏，市场上卖不出去，所以我们要找方法把它们送走。”及后，当时的《华盛顿邮报》引述一位农业部官员表示：“其实最便宜、最实际的做法，是将这些芝士直接倒进海里。”

有关计划在90年代初结束。及后，美国政府对于其“芝士灾难”就采取了多管齐下的应对策略，不论在联邦政府的饮食营养指引中，还是学校膳食、补助营养资助计划等，都少不了芝士及其他乳制品的踪迹。

从“政府芝士”变成“七重芝士薄饼”？

在资金主义美国，要解决“芝士灾难”，当然少不了资本家的参与。国家乳制品宣传小组（National Dairy Promotion Board）在90年代就成立隶属农业部之下的半官方市场营销机构“乳制品管理机构”（Dairy Management Incorporated），与私人企业合作推动各种芝士食品，当中包括美国薄饼连锁店Domino’s的各类“七重芝士薄饼”——此等政策虽然能缓解“芝士灾难”，却似乎造就了美国民众的健康问题。

根据彭博（Bloomberg）在2017年的一项调查报道，乳制品管理机构有一组专研产品开发的化学家及营养学家，与美国各大快餐连锁店合作，希望能推出包含最多芝士的食品。报道就称这一组专家为“芝士界的光明会”（Illuminati of cheese）。

不过，美国应付“芝灾”的多管齐下，似乎难以收效，否则其芝士库存就不会再创历史新高。“芝灾”难解，难怪特朗普去年与加拿大商谈《美墨加协议》（USMCA）之时，其中最大争议之一就是加拿大乳制品的市场准入。

采购大豆　成“芝灾”翻版？

回看今天，如果美国政府大举买入诸如大豆之类的农产品，可以用来做甚么？特朗普在其Twitter上就提出建议：“派给世界各国在挨饿的人”。

不过，前农业部长维尔萨克（Tom Vilsack）就表示很多国家都不愿意接受农业援助，因为此举只会打击当地的本土农业。同时，美国联邦法律也要求政府在向外国“派粮”之前，要先行研究受助国有没有能力储藏相关粮食援助，执行起来甚为困难。

据2017年数据，美国全年对外粮食援助达180万吨，不过当中一半是小麦，而非主要用作喂养牲畜的大豆；而且相较于美国近1.2亿吨的大豆年产量，此一百几十万之数也是九牛一毛。

如果特朗普果真落实其政府采购大豆的计划，难保他朝不会搞出一个类似“芝灾”的“大豆灾”，扭曲了市场调节的供求关系之外，更造成援助尾大不掉、延祸数十年的难题。

不过，如果这一招真的能够助他挽回农民支持，特朗普恐怕还是会无惧“芝灾”，迎难而上。