中央港澳办为何保留国务院港澳办牌子？与香港中联办什么关系？

3月16日，新华社公布了《党和国家机构改革方案》。对于香港人来说，最关心的当属新组建的中央港澳工作办公室。在此之前，舆论场上便已有风声在传今次中国机构改革将涉及港澳体制。

现如今，这一风声正式得到证实。正如最近香港中联办主任郑雁雄在“两会”期间说的“实践已经并将继续证明，不断适应形势发展和工作需要优化改革港澳工作领导体制，才能确保党对‘一国两制’事业的有力领导”，新组建的中央港澳办将进一步强化中国共产党对于港澳事务的领导权。

《党和国家机构改革方案》写道：“组建中央港澳工作办公室。承担在贯彻‘一国两制’方针、落实中央全面管治权、依法治港治澳、维护国家安全、保障民生福祉、支持港澳融入国家发展大局等方面的调查研究、统筹协调、督促落实职责，在国务院港澳事务办公室基础上组建，作为党中央办事机构，保留国务院港澳事务办公室牌子。”

这里一个与港人息息相关的的重点是“保障民生福祉”，应该是指困扰香港多年的住房难、贫富悬殊、年轻人缺乏上升空间等深层次结构性矛盾。

但除此之外，最重要的是新组建的中央港澳办将作为党中央办事机构，以区别于过去国务院港澳办作为国务院办事机构的定位。根据《中国共产党中央委员会工作条例》第十三条的规定“党中央设立若干工作机关，在党中央领导下，主管或者办理中央相关工作”，可见新组建的中央港澳办将是中共港澳事务主管机关。

考虑到中国政治体制的核心是中国共产党的领导，所以当国务院港澳办变为中央港澳办，意味着政治地位、权力位阶明显提升，更加靠近中国政治权力的领导核心。正因这样，只要没有新变化和特殊安排，从今往后，在“党的领导”的基本政治逻辑下，中央港澳办的政治地位和职权将明显高于位于香港和澳门的两个中联办。

既然如此，不能不问的是，作为中共办事机构的中央港澳办为何要加挂国务院港澳办的牌子？香港中联办是否将成为中央港澳办的下级机关或派出机关、附属机关？

在回答这两个问题之前，有必要厘清“一国两制”下香港和中央的关系。在“一国两制”下，香港和中央的关系不同于内地31省区市和中央的关系。在内地，因为中国共产党是领导核心，所以不论名义上还是实际权力运作，党的存在感都非常突出。但在香港，考虑到现实情况的不同，“一国两制”下香港和中央的关系在名义上、法理上的常见形式是香港和中央人民政府、全国人大等国家机构的关系。

比如，香港《基本法》第二章“中央和香港特别行政区的关系”的“中央”主要是指中央人民政府、全国人大。正因这样，所以香港特首的任命，是通过国务院程序。当然，这和中国共产党作为“一国两制”事业的创立者、领导者、践行者并不矛盾，只不过是说考虑到香港和内地有“两制”之别，所以为了尊重香港现实情况和遵守香港《基本法》宪制秩序，中国共产党对于香港“一国两制”事业的领导，只要情况允许，都会尽可能通过中央人民政府、全国人大的法定程序实现。

正因这样，所以不论是过去的国务院港澳办还是香港中联办，纵使在实际运作中会将中国共产党视作领导核心，但还是会有一个中央人民政府的授权，以便于在“一国两制”下开展工作。现如今，在国务院港澳办基础上重新组建的中央港澳办，虽已被划入中国共产党的办事机构，但为了方便工作开展，尊重《基本法》规定的“一国两制”宪制秩序，还是会继续保留国务院港澳办的牌子。

同样道理，作为在香港一线开展工作的中联办，将继续以“中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室”的身份存在，除非有新的变化和特殊安排。所以，至少到目前为止，香港中联办将依旧是正部级机关，是中央人民政府的派出机构，而非中央港澳办的下级机关或派出机关、附属机关。当然，实际运作过程中，在“党的领导”基本政治逻辑下，香港中联办、澳门中联办的地位、职权将明显低于中央港澳办。相比于过去的国务院港澳办，中央港澳办在协调两个中联办事务过程中将更具话语权。

除此之外，值得关注的是，作为港澳事务决策议事协调机构的中央港澳工作领导小组是否有新变化，中央港澳办和香港中联办分别在其中扮演什么角色。从过去的惯例和最近的改革风向来看，有理由相信，如果中央港澳工作领导小组继续存在或有类似决策议事协调机构的存在，中央港澳办不仅将承担具体办事工作，而且能通过决策议事协调机构的组织框架来对香港中联办、澳门中联办施加更大的影响。