内地扶贫资金水浸　为何脱贫人口反降？

中共十八届五中全会提出，到2020年，中国现行贫困线以下—即家庭年人均纯收入低于2,300元（人民币．下同）的贫困人口实现脱贫，贫困县全部“摘帽”，解决区域性整体贫困。2020年是“十三五规划”最后的一年，也是“全面建设小康社会”目标的盘点时刻。然而，近年来中国的扶贫攻坚之路却愈发艰难：扶贫资金愈来愈多，脱贫人数却愈来愈少（注：去年脱贫人口有短暂增长）；两种不同的态势，折射的是“中国式扶贫”陷入的艰难之境。构成最后贫困壁垒的，往往都是多年来难以根除的顽疾。

自1978年到2015年，中国已有7亿多人成功脱贫，成为世界上首个实现联合国制定的贫困人口比例减半目标的国家。截至去年，中国农村中仍然有7,000多万人处于贫困线以下。梳理近年来的扶贫资料，却呈现出两条走势相反的曲线— 一条，扶贫资金愈来愈多：2010年，中央财政安排专项扶贫资金222亿元，以后逐年大幅增加，2015年达到467亿元，5年资金翻了一番；另一条，脱贫人数却愈来愈少：2011年全国贫困人口减少4329万人，之后脱贫人口逐年减少，2014年仅1232万人脱贫，整体呈下降趋势。（除2015年短暂上升，脱贫人口达1442万人）。然而，总体来看，两条走势相反的曲线，折射的是扶贫难度的增加。经过多年的努力，容易脱贫的已经基本解决，然而愈往后，扶贫愈难。

中国政府所列的14个集中连片特困地区贫困程度极深，“贫中之贫”使得官方扶贫大计“难上加难”。如何真正瞄准生产生活条件最恶劣的贫困群体，折射的是如何“精准花钱”的问题；然而传统扶贫模式则过于“粗放化”，使得大量扶贫资金被闲置或浪费，又反映扶贫大计中如何“精准管钱”的问题。简言之，“精准”成为扶贫政策成败的关键所在。

14特困地区贫困程度深

特困地区覆盖了全国大部分深度贫困群体，又都是位置偏僻、山大沟深的地方，并且呈现“大分散、小集中”的趋势。一般经济增长无法有效带动发展，常规扶贫手段难以奏效。

中国国际扶贫中心副主任黄承伟曾有分析，这些特困地区从自然地理角度看，包括青藏高原、沙漠化区、黄土高原和西南大石山区等自然条件特别恶劣地区，生态环境脆弱，生存条件恶劣，自然灾害频繁；从发展阶段看，特困地区集中体现为基础设施薄弱、公共服务欠缺、产业发展不足，部分地方社会较不稳定。

然而“特困地区”的扶贫任务，却是困难重重：经过多年努力，容易脱贫的已经解决得差不多了，剩下的大多居住在自然资源贫乏、地理位置偏远的地方，往往“无业可扶”；同时，贫困人口文化水准总体偏低、劳动能力不强，超过92%的贫困人口是初中以下文化程度，16.8%的家庭缺少劳动力，往往“无力脱贫”；再者，民族地区、边境地区和特困群体，贫困程度更深，减贫难度更大，且因病、因学、因婚、因房等问题“返贫”情况时有发生。

补富难补穷　极贫群体成“死角”

常言道，“授人以鱼，不如授人以渔”。然而近年来，在外出打工潮的引诱下，众多的农村劳动力离开了故土，留在农村的多是老、弱、病、残的失能群体，对他们的帮扶难度更大。国务院扶贫办对全国农村贫困户的一份资料分析显示，“疾病”在主要致贫原因中位列第一，占比高达42.1％，远高于缺资金、缺技术、缺劳力等其他原因。

而在农村危房改造、扶贫搬迁等方面更存在“补富难补穷”的现象，一些极贫群体成了扶贫“死角”。举例来说，贵州某地的危房补助政策是，54平方米补助2.2万元，不足的部分要自己筹款。然而，仅靠国家补助两万元就可以盖房的，常常不是最穷的人家。

宁夏固原市原州区寨科乡乡长王正奇曾表示：“最需要帮助的穷人，因为掏不起自筹资金，有补助也不敢要，反而享受不到扶贫福利。”1997年扶贫攻坚计划实施以来，由最早扶持贫困县到后来演变成扶持贫困村。政策让贫困地区发展普遍提速，但条件相对较好的人受益多，条件相对差的人受益少。“要真正瞄准生产生活条件最恶劣的贫困群体，改变‘大水漫灌’的套路，实行精准化、差异化扶贫，做到一户一策”。中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵如是说。

中国传统的扶贫模式是，上级做规划下面来实施，县等省市安排，乡镇等县安排……这种工作模式无疑会让扶贫资金的使用规划与现实脱节，造成极大浪费。

大量扶贫资金被闲置浪费

中国农村的“精准脱贫”困难重重，然而地方政府的低效作为也令情况雪上加霜。2016年，国家审计署对河北等17个省、直辖市的40个县、区在2013年至2015年财政扶贫资金管理使用情况进行审计。报告显示，8.43亿元扶贫资金长时间闲置，1.38亿元被骗取或违规使用。

扶贫资金之所以“沉睡”，是因为缺乏有效的管理机制。据《新华网》早前报道，中国传统的扶贫模式是，上级做规划下面来实施，县等省市安排，乡镇等县安排。因此在扶贫资金的使用方面，制定规划的是一批人，实施的又是另一批人。这种工作模式无疑会让扶贫资金的使用规划与现实脱节，造成极大浪费。

有评论认为，专项扶贫资金管理权限长期分散在不同部门，按项目下达、分条线考核——“买酱油的钱不能买醋”，找不到对口项目的大量资金只能长期存在于帐面上，难以形成扶贫计划并落地实施。

扶贫资金的分配问题，“精准”是关键；早前有智库人士提出，“精准扶贫”不妨引入“参与式扶贫”的操作模式—即将扶贫项目审批权和扶贫自愿主导权下放到基层。因为，什么样的扶贫项目更符合地方的实际情况，扶贫资金该怎么管理更可靠，每一笔扶贫款项怎么花更有效率，其实，基层地区的普通居民最具发言权。

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