港版国安法｜从“自行立法”到 “中央立法” 源于央港互信崩裂

全国人大会议上周五（5月22日）开幕，把授权人大常委制订“港版国安法”以纳入《基本法》附件三而直接在港实施的议案纳入议程之一。尽管特区政府已经强调，“港版国安法”的出现并没有修改、取代或排斥《基本法》第23条，所以香港仍需自行立法。翻查第23条的起草过程，第一稿并没有订明香港“应自行立法禁止”，而是“应以法律禁止”，直到第七稿才改为“应自行立法禁止”，有研究《宪法》与《基本法》的学者认为这反映了中央对“一国两制”的信心和“特区政府”的信任，故“授权”予港府自行完成立法的“义务”；然而，回归23年，基于由来已久的恐共情绪，加上个别政治阵营一直把“国安法”操作成“妖魔鬼怪”，香港至今仍然未能履行宪制责任，难免令中央大失所望，不得不亲自出手。

曾有过信任与耐心？

据基本法督导委员会委员李浩然所著《基本法起草过程概览》，第23条的修订自1987年起经历了八次修改。1987年草拟的第一稿（原本被编为第22条）为“香港特别行政区应以法律禁止任何破坏国家统一和颠覆中央人民政府的活动”，其后的六稿都针对禁止的行为作出更具体的阐释；直到1989年的第七稿，才针对立法的形式作出了调整，把“应以法律禁止”改为“应自行立法禁止”，而这也成了最终的版本。

从“应以法律禁止”到“应自行立法禁止”，短短几字的改变，其实极具法理意义。据中国宪法学研究会副会长、武汉大学法学院教授周叶中和武汉大学党内法规研究中心特聘研究员张小帅于2016年合撰论文《再论全国人大对香港特别行政区的国家安全立法权》，就《基本法》第23条而言，充份反映中央对特区政府的信任，才把国家安全的立法权授予香港，希望特区政府能够积极制订适用于香港的国家安全法律，而“应”是表明特区政府就国家安全立法的“义务性”，而“自行”则反映中央对特区立法的“授权性”；他们更指出，特区政府应当履行相应的义务以回馈这种信任，否则就破坏了中央与香港特区政府之间的信任机制，到时中央有权运用中央管治权，来纠正这种破坏信任的行为，例如全国人大可以收回这项授权，径行立法。

很不幸地，特区政府仍然未就《基本法》第23条进行立法，而中央对港的态度也有了“180度大转弯”。全国人大常委会副委员长王晨说明《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）》时提到，23条立法既体现国家对特区之信任，也明确了特区的责任与义务，但特区延宕23条立法，且订立此法对香港来说是“困难的”，“现行法律的有关规定难以有效执行”。也就是说，中央默认了特区已经没有能力做到自行立法，只能由人大来将相关法例推到台前。

香港人害怕又逃避了17年的“国家安全”议题，如今不但迎来由中央亲手制订的“港版国安法”，而且仍然肩负着要尽快完成《基本法》第23条立法的宪制责任。这难免令港人感到忧虑和压迫，究竟中央何以出此之策？难道说，一国两制下的互相信任已不复存在吗？

“互信”如何消失的？

国务院港澳办发言人谈全国人大会议涉港议程表示，近年特区在维护国家安全方面形势日趋严峻，特别是去年反修例风波中的“香港独立”口号、“煽动揽炒”主张、“具有恐怖主义性质的暴力犯罪”及“外国势力”，都是对一国两制原则的挑战，也体现了国家安全漏洞，故人大做出此举乃“必然选择，理所当然，天经地义”。

2003年23条立法的失败令港府的无能展露无余，在前期咨询不足，宣传解释不到位的情况下“强推”立法导致人心抗拒，以撤回告终。之后便本着“多一事不如少一事”的“默认准则”，不敢再触碰搁浅多年的23条立法。即便特首林郑月娥2017年上台时有所提及，但也只是表示需要在“政治和经济民生两方面，为立法创造有利条件”。直到今日，面对“港版国安”的出现，港府也只是有样学样地发出声明称国家安全立法属于中央事权无可置疑，并表示《决定》通过后，政府将全力配合全国人大常委会尽快完成有关立法。

整条《行政长官声明》，似是复制粘贴般将人大发言内容照搬为繁体字版本。至于两大阵营，建制跟风揣测“圣意”，泛民摇旗空喊口号，加深社会撕裂，也令市民心中的恐惧和疑虑越积越多。然而，根本没有人愿意担起责任，积极与不同政见人士协商，为“港版国安法”及《基本法》第23条立法广开言路，以争取港人能够得到最大的人权保障。

相应的，从内地而来的恐惧氛围也越过了深圳口岸抵港。从社会活动家、作家刘晓波被判以煽动颠覆政府罪，到铜锣湾书店因发售“政治禁书”，其股东及员工在港失踪，再到内地人权律师被抓捕控告……各种冤假错案及匪夷所思的“执法”都令港人无法不担忧内地“这一套”会越过深圳口岸。无论是同情还是恐惧，人们都无法对一口岸之隔的对面视而不见。在中央对刚失去耐性与信任的同时，港人对国家也愈发失去信任，甚至变现为巨大的恐惧。

资深媒体人张洁平去年发文提及一国两制下的互信，指出“一国两制”安排中一切的模糊、不确定，在双方信任程度高时，是留有灰度的政治空间；在双方信任程度低时，就会揭开恐惧、猜疑、抗议、打压的下行循环，而“失去互信，会令一国两制实质破产，名存实亡。”

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