【财政预算案】征税以外政府开源有方
特区政府处于入不敷支的财赤困局，官员亟需扭尽六壬增加收入，但是本港财政构成长年依赖内部税收，而一般市民以至各行各业在社会运动及新型肺炎疫情打击下陷入水深火热，此时此刻如果继续奢望单凭征税填补库房空虚，明显是杀鸡取卵、竭泽而渔，那么我们不禁要问：有征税外的开源选项吗？
承接上文︰
除了税收外，特区政府绝对有其他可选择的潜在收入来源，其中一个便是发行更多政府债券。以往不少官员及金融界人士一直强调本港财政稳健，故此没有特别需要发行太多公债集资以应付开支，而现存政府债券首要目的也是希望“促进本地债券市场的进一步及持续发展……增加本地债券巿场的广度与深度，使其成为有效的资金融通渠道，补足股票市场及银行体系”。香港应该是时候重新审视政府债券对增加收入、应付开支的正面作用，而非单纯视之为辅助本地发展债券市场的开支。
发行公债应付开支
政府近年发债款额与法定规限仍存在很大距离。自2009年开始实施政府债券计划后，特区政府前后总计发行约2,577亿港元的机构债券及零售债券（表一），至今未偿还总额为934亿港元，仅占香港近年本地生产总值（GDP）约3%；尽管立法会曾于2013年5月通过决议案上调政府债券计划最高未偿还本金总额至2,000亿港元，但嗣后80个月内近半时间公债欠款还是维持在1,000亿港元以下，最高也只到2016年11月的1,118亿港元（表二）。此外，2018年立法会又通过决议授权政府根据政府绿色债券计划借入最多1,000亿港元的未清偿本金，该计划资金与政府债券计划是分开处理的。
况且在现时政府账目上，公债所带来的财政效益也有被低估的情况。目前真正作为发债收入及债项出现在政府账目上的公债，只有去年5月经政府绿色债券计划发售的首批现值77.89亿港元绿债，可是受到汇率及其他因素的影响，其发行所得净收入则为78.29亿港元，亦即账面上它们已替本港财政储备凭空贡献了大约4,000万港元的收入。政府债券计划所涉款项现在都是置于债券基金之下，不会被计入政府综合账目和财政储备当中；该基金在2019年底的结余为1,385.86亿港元，扣减同期未偿还面值的1,001.35亿港元债券后，计划依然会余下384.51亿港元盈余，超过香港整年薪俸税收入的一半。
检讨公共服务收费
其次，特区政府可以更积极地检讨公共服务收费，酌量上调当中与民生非直接相关的项目款项，譬如是私家车的车辆牌照及驾驶执照收费，前者已经长年维持现行汽油车为一年3,929至11,329港元的水平，后者申请十年的费用更是自回归以来就一直停留在900港元。近年私家车领牌的总数不断上升，由2009年的39.38万辆变成2019年的57.39万辆，十年间增幅达45.73%（表三）；假若私家车牌照年费上升1,000港元，那便起码能为库房带来超过5亿港元收入。至于签发或批核的私家车正式驾驶执照数目也是稳步上扬（表四），近年基本能够保持每月平均发行接近8,000个私家车执照；如果驾照收费倍增，政府每年收入可望增加逾8,500万港元。
其余像民政事务总署的会社证明书与娱乐牌照收费、知识产权署的专利注册费和商标注册费、政府物流服务署刊登公共启事收费、警务处的核实刑事纪录收费以至司法机构的法庭收费等等，以上这些形形色色的公共服务收费都不会直接影响大众民生，其负担者亦较难将有关费用转嫁到一般市民身上。它们各自或许未必占去政府收入很大份额，然而“积少成多”、“集腋成裘”从来就是理财不二法门。在财政压力已是既成事实下，仔细检讨各种公共服务收费能不能在未来进行调整，是一个负责任的财政官员必须承担的工作。
回拨营运基金盈余
另外，政府还能考虑将更多政府部门营运基金的盈余拨归一般收入。现时土地注册处、公司注册处、通讯事务管理局、邮政署及机电工程署都是设立基金自行管理财政，按照自负盈亏模式营运，收取服务费用也不直接算在政府账目。《营运基金条例》第6条规定它们须“使所运用的固定资产产生财政司司长所厘定的合理回报”，第10条则规定财政司司长可以指示基金将超过支持提供服务合理需要的“可供派发利润的资金……或其中一部份转拨政府一般收入”，或将营运基金提供服务收取的超出成本的费用“全部或其中部份，在收妥后，从营运基金拨入政府一般收入”。
原本各营运基金都需要支付名义利得税及股息给予政府，但在2017年12月终审法院就一宗香港电话、香港电讯上诉商务及经济发展局、通讯事务管理局的司法覆核案件（案件编号：FACV 11/2017）作出判决，结果裁定现行《营运基金条例》并未允许营运基金预算包括对名义利得税或股息的推算作为供转拨政府一般收入的盈余资金。因应此一判决，政府修订了关于营运基金的财务安排，让它们毋须再支付名义利得税及股息，变相令该个财政年度损失了合计6.17亿元来自营运基金的名义利得税、递延税项负债及拟发股息（表五），而此后政府也决定只向营运基金收取等同固定资产目标回报率的款项。
不过需要注意的是，终审法院判决实际并未否定政府有权将不列在营运基金预算上的“偶发（fortuitous）”“额外收入（windfall）”回拨政府一般收入账目；况且今年1月署理财经事务及库务局局长陈浩濂在回应公民党立法会议员郭荣铿时，也指出了政府将会继续“向营运基金收取固定资产目标回报率”。考虑到上一财政年度期间土地注册处、公司注册处及机电工程署的营运基金实际回报率表现都远超财政司司长根据《营运基金条例》厘定的目标回报率（表六），政府大可以透过提高这些部门营运基金的目标回报率来填补受到终审法院判决影响而失去的名义利得税及股息。
其实上述开源建议都不无旧调重弹成份，像发行政府债券与调整公共服务收费两点，早于2004年3月时任财政司司长唐英年发表SARS后第一份《财政预算案》时已经提出；至于将政府部门营运基金盈余回拨一般收入，实质上也只是将前年被司法覆核案件挡下的基金保留盈利尽快返还给政府而已。之所以不厌其烦阐述这几项征税外的措施，主要仍是希望带出一个讯息，那便是主事官员思考如何帮政府探索开源的方法时，切忌将目光过度聚焦在作为库房所得主体的税收上，从而忽略了其他可能有助增加财政收入的隐藏选项。
相关文章︰
【财政预算案．深度】财爷又“全民派钱”？识得派，一定咁样派！
上文节录自第202期《香港01》周报（2020年2月24日）《征税以外政府开源有方》。
更多周报文章︰【01周报专页】
《香港01》周报，各大书报摊、OK便利店及Vango便利店有售。你亦可按此订阅周报，阅读更多深度报道。