【财政预算案】赤字危机重临香港 开支更要用得其所
2020/21年度《财政预算案》发表前夕，财政司司长陈茂波预告今年将会出现财政赤字，牵涉亏损金额可能会是历年最高，并且暗示自己会检讨过去三年加大支出的取态。公共财政开支诚然不能脱离于政府承担能力与本地经济表现，但在赤字预算避无可避之际，政府除了检讨能否减省用度、重建收支平衡，更加重要的恐怕还是认清应该将公共财政资源放在哪里。
早在2014年，长远财政计划工作小组发表了第一期工作报告，评估香港公共财政的“财政可持续性”，它的主要结论是预期未来香港会出现结构性赤字，并给出控制开支增长、扩阔收入基础、设立储蓄计划、分开处理经营与非经营账目、厘清财政储备范围、加强政府资产管理等建议。无奈其时特区政府坐拥高额财政储备，加上本地经济发展尚余后劲，多数港人未肯正视工作小组在报告提出的警示，有的更加批评当中各种相关估算过于保守、具误导性……试问有谁会想到仅仅六年之后，财政赤字危机真的重临香港？
如果说公共财政赤字好比一个人流血，那么结构性赤字就是能致命的流血不止。因意外受伤流血，只要处理得宜断不危及性命，期间更可能因为适时检查，得以察觉潜藏其他疾病逃过一劫；而在输血、止血之外，有时为了调理、诊断或治疗，甚至可能需要刻意放血。面对今年出现的财政赤字，香港无疑也应该视作一次检验公共财政策略的机会，致力寻找避免它转化成结构性赤字的方法；主事官员固然必须设法开源节流，但若他们发现要解决问题，便要继续投放资源，那亦不用忌讳编订赤字预算，反而应该放胆提升公共财政开支。
幸运的是，香港今年的赤字明显与反修例运动、中美贸易战及新型肺炎疫情等事件有关，因此仍未完全算是结构性赤字，在财政上依然可能重建收支平衡。不过，公共财政之所以与私人财政不同，正正却是因为它不可以只看“财政可持续性”。私人企业财政盈亏相差是高是低，不会影响跟其无关系的旁人；反观公共理财假若只看账面上的“财政可持续性”，就很容易忽略现实民生问题，而一个有魄力、有承担的政府绝不应该走上这条道路。特区政府处理这次财赤，除了要考虑“财政可持续性”外，还要考虑社会、经济与其他方面的可持续性。
开支比例长年偏低
《基本法》第107条规定“香港特别行政区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应”，这条文让本港对于增加公共开支一直有所顾忌。特区政府初年受到各种因素影响，公共开支预算尚算积极进取，更在2002/03年度《财政预算案》到达占本地生产总值（GDP）22.9%“巅峰”。不过也是在这年里，时任财政司司长梁锦松明确订定目标，“将公共开支占经济的比重控制在百分之二十或以下”，其后接任的唐英年与曾俊华亦相继表示遵从此一方向。这种习惯长年沿袭下，竟令外界也将20%的目标奉为铁律，像现任司长陈茂波近年的《财政预算案》中期预测稍微调高公共开支占比至21%以上，便遭某些人冠上削弱财政纪律、违反《基本法》一类罪名鞭挞。
综观回归以来22份《财政预算案》（表一），公共开支原来预算占本地生产总值比例的平均值是20.7%；按历届财政司司长的在位期间分开计算，曾荫权时期的平均值是20.9%，梁锦松时期的平均值是22.6%，唐英年时期的平均值是19.6%，曾俊华时期的平均值是20.4%，陈茂波时期的平均值是21.6%。此外，坊间有评论认为特区政府倾向高估未来开支，而比较历年原来预算、修订预算两组数字后，可以发现2019/20年度以前21个财政年度里，确实有14次即三分之二时期的公共开支在本地生产总值的原来预算占比较修订预算占比为高，两者平均差值约为1.2个百分点。整体来看，香港财政预算趋势是在订定20%目标后逐步下调占本地生产总值的比例，直到应届政府上台后才以“理财新哲学”名义拉高，但与回归初年最高水平其实尚有一些距离。
虽然近年香港财政预算开始重新调高公共开支比例，但其实际占比仍然远低于全球各国或地区的平均水平。根据美国智库传统基金会的“经济自由度指数”报告，全球首20位最自由经济体里只有台湾和新加坡过去三年的政府开支占本地生产总值比例略微低于香港，其他17个国家和地区的政府开支占比都是高于25%（表二）。此外，在182个提供相关资料的国家和地区里，它们过去三年的政府开支占本地生产总值比例的平均值和中位数分别是33.9%和32.4%，并且有169个国家和地区的政府开支占比高于或等于香港的17.9%；除了上述的台湾与新加坡外，这个数字低于香港的便只有印尼、马达加斯加、乍得、民主刚果、中非、孟加拉、尼日利亚及苏丹等。
纾困派糖难以持久
在财政预算开支比例偏低的限制之下，特区政府近年却将许多资源放在短期纾困措施上。就以刚过去的一年为例，政府于前一份《财政预算案》中本来就提出高达429亿元的一次性纾困措施，费用约占2019/20年度5,087亿元政府开支的8.4%；接着因应社会运动冲突，再于去年8月至12月间推出三轮同类措施，合共约231亿元；至上周五（2月21日），立法会财务委员会特别会议通过了300亿元“防疫抗疫基金”紧急拨款，性质依然属于短期纾困措施。以上总计980亿元的短期纾困措施，耗费已经接近整年政府开支预算总额的五分之一，然而用途实际都是限于协助社会部份人员度过当下困境，事过境迁后它们不会对香港公共财政或整体经济带来多少持续效益。
比起单纯解决燃眉之急的一次性纾困措施，直接派发现金、消费券或退税等普遍“派糖”安排产生的乘数效应（multiplier effect）或许更大，因为相关公共资源是直接投放在刺激市场消费，绝大多数市民能够获得较大的满足感之余，亦会鼓励厂商增加供应和生产，勉强称得上有一定长期经济效益。不过“派糖”本质上仍是一种短视政策，除非香港有能力像澳门实行“现金分享计划”那样将“派糖”转化成恒常措施，否则我们不能期待“派糖”对香港社会的可持续发展作出贡献；况且“派糖”处理不好的话，还有可能重现前年“补漏拾遗”虚耗行政成本却得不偿失的闹剧。
受到目前社会运动冲突及新型肺炎疫情的影响，社会上恐怕没有多少人反对新一份《财政预算案》暂时因循甚至扩展上述方针，但是今天港府身陷于面临巨大财赤压力同时又须满足民间纾困、“派糖”呼声的两难窘局，正好说明继续滥用此类政策并非长治久安之策。以往香港享有经济表现良好且财政储备宽裕的优良条件，加上从未像过去一年那样不断出现各种突发性意外开支，尚算有容许政府做出些许短期浪费的空间，可是现在事隔十五年后本港再度出现赤字危机，明显表示公共财政这方面的问题到达了临界点，故此官员不能只再用“头痛医头、脚痛医脚”的浅薄态度处事，必须走出安于“审慎理财”的舒适区，仔细思考如何正本清源、对症下药，善用公共财政资源应付愈发复杂的香港社会问题。
投资未来责无旁贷
一份负责任的《财政预算案》，应该是用公共财政资源投资本地前景，而首要任务无疑是改善市民生活质素，并且顺位必须放在发展经济和所谓的“财政可持续性”之前，譬如愈来愈多人关注的本地注册医生短缺问题，从财政角度来看其实也不难解决：现时香港医科学士学位课程每年取录人数约500人、平均学生单位成本约60万元，亦即就算倍增医科生人数也只会额外带来约18亿元开支，这对动辄花费百亿“撑企业、保就业”的本港公共财政体系来说明明是一笔可负担的款项，而它为社会带来的裨益绝非单凭数字能够衡量。如果财政预算取态更积极进取的话，还可以考虑成立前运输及房屋局局长张炳良建议过的“公营房屋发展基金”，甚至制订长远计划准备回购港铁、领展一类被往届政府私营化的民生企业。
另一个亟需投放公共开支的领域当为高等教育界别。在去年反修例运动的影响下，大专院校运作遭受严重冲击，部份校园设施更被外来人士破坏，到今年新型肺炎疫情又迫使不少教研活动取消或中断；为了维持本地大学国际排名领先此一重要优势，政府需要增加调配在高等教育的资源，改善教职员待遇和研究人员资助。《香港01》一直主张的“八大免学费、毕业无学债”同样属于这领域的倡议，在财政上也具有充足可行性：从2013/14学年到2018/19学年，资助大学学士学位课程总学费每年平均约为34.86亿元，“资助专上课程学生资助计划”及“专上学生资助计划”每年平均发放约23.66亿元贷款和助学金，假设其申请者全为资助大学学生，政府每年只要增加约11.19亿元开支就能实施免费大学教育。
最后，正如前面提到短期纾困、“派糖”措施漠视未来，利用公共财政资源协助刺激经济也得有长远的目光，确保本地优势产业能够长足发展。像是曾经被列入“六项优势产业”之一的创新科技产业，近年政府最常挂在口边的是给予税务扣减，但有税负本身就是企业获利后的事情，财窘的初创企业根本未能直接受惠；至于由政府提供的一些资助基金不仅审批条件严苛，面向对象还是已经克服早段集资问题、开始走上轨道的中小企业，当中个别项目更采用类似“分期付款”的形式运作，先将部份款额扣住等申请者满足条件以后方予发放，自然很难真正帮到欠缺资本的创业者，这样谈何持续发展？我们说的毕竟是要“投资”未来，而这种投资一样要负担风险，何以一众官员却都抗拒负担风险，不敢放心投资？
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上文节录自第202期《香港01》周报（2020年2月24日）《预算不单是财政收支 赤字开支更要用得其所》。
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