【全民退保．二】强积金大有不足 退休保障难言至臻
2005年，立法会部份议员曾提出下述关注，反映出强积金计划的不足之处：一、计划的涵盖范围有限，未能保障现时的长者、低收入人士及非受雇人士（如家庭主妇）；二、计划的保障不足，雇员不能单靠强积金计划所提供的退休收入养老，须加进多项类似的收入支援计划，退休人士才可安享晚年；三、雇员须承担投资回报不稳定的风险；及四、由于为所有在职人士提供的退休保障要在二十至三十年后才见成效，以致即将退休人士无法受惠于强积金计划获得退休保障。
尽管强制金计划在一片批评声中已逐步改革，但小修小补对提升退休保障的成效作用不大。
例如，立法会曾先后通过修订强积金供款的最低和最高有关入息水平，并于2012年起推行“雇员自选安排”（俗称强积金半自由行），让雇员有更大自主权，将供款帐户内的累算权益，自由地转移至其他强积金计划；另外，在强积金对冲机制的争议上，纵然2018年的《施政报告》中，港府宣布将设双层补贴制，减少取消对冲对中小微企的影响，但建议即使可扭转现时雇主可抽取部份供款及累算权益，来抵销遣散费或长期服务金的做法，强积金计划在覆盖率、基金回报、积累权益水平对养老水平影响、基金行政费四方面，依然难以成为一个行之有效的退休保障机制。
首先，从覆盖率来看，虽然强积金计划已将85%就业人口纳入不同程度的退休保障，但此并未包括大量家庭照顾者、残疾、长期失业及低收入人士等没有参与计划、却又要应付退休开支的人。其次，在计划回报上，强积金供款连同投资回报年率化的内部回报率为4.1%，虽然表面上看似不俗，但细看年度回报发现，计划开始后共录得十二年正回报，六年负回报（截至2018年底），而2008年金融海啸更录得负30.2%，反映出投资回报绝非稳定。
再者，在现行制度下，供款人的积累权益对退休生活的保障，亦未必有全面且有效的帮助。有基金公司指出，单身人士需要储蓄130万元，方可享有“基本”的退休生活。然而，假设货币的购买力保持不变，一名平均月薪排在全港第25个百分位数的低收入打工仔（即12,600元），工作四十年后，他的积累权益约160万元（复合利率以强积金的平均年率化回报率4.1%计算），仅能勉强支撑“基本”的退休生活。这意味着强积金未必能为较低收入的劳动阶层提供财政独立的退休生活，故日后将大有机会须依赖子女供养及其他社会保障。
最后，强积金计划的行政费同属惹人诟病。尽管基金的开支比率已由2007年12月的2.10%，下降至当时的1.53%，但仍远高于其他设有退休金制度的国家。据经济合作暨发展组织（OECD）数据，爱沙尼亚的退休金行政费为1%、西班牙为0.9%、奥地利则为0.2%，更重要的是，在所有公开数据中，OECD全数国家的退休金行政费均低于1%。相反，虽然预计“积金易”在2022年分阶段启动后，未来二十年节省200多亿元行政开支，但亦反衬出强积金计划难言至臻。
或许，有论者会认为现时的长者社会保障制度，即长者综援、高龄津贴（俗称生果金）和长者生活津贴（长生津），已足够为退休人士提供保障，但其他研究却得出截然不同的结论。根据政府扶贫委员会的报告，2017年长者贫穷率为44.4%，虽较上年度下跌0.4个百分点，但本港仍有约34万名长者被界定为贫穷，贫穷率为30.5%（2013年水平），是整体贫穷率（14.7%）的两倍多。
更甚者是，这340,300名贫穷长者中只有约一成多（13.4%或45,700人）领取综援，余下居于非综援住户的贫穷长者（86.6%或294,600人）中，大多都没有从事经济活动。这些数字在富饶的本港，已足够折射出贫穷长者面对的退休困境。
虽然现行的社会保障制度原则上可承担养老保障的功能，但其实际作用可谓隔靴搔痒，聊胜于无。首先，在长者综援的领取资格方面，单身人士个案的资产限额为48,500元、家庭个案（两人）则为72,500元。但一般而言，长者都会保有一定积蓄以应付突发开支，当局将资产限额设定在如此低的门槛，结果不是迫使长者把积蓄维持在既定门槛，以确保申领资格，就是放弃社会保障，陷入两难。何况不少生活在贫穷线下的长者并无领取综援，个中原因也许与标签效应有关，即避免给予社会“无所事事”、“浪费资源”的负面观感。
另外，尽管高津和长生津的领取门槛比综援低，但这同是杯水车薪的扶贫政策。由于长生津的申请人不得同时领取公共福利金计划下的高龄津贴或综援，这使申请人即使通过较宽松的申请门槛，亦仅能获取2,675元生活津贴，难言足够应对每月基本的养老开支；另外，虽然高龄津贴的申领人不须经过资产及入息审查，但受益人的门槛不但设定在70岁或以上，而金额之少（1,385元）同样难令贫穷长者可享有具尊严的退休生活。
政府是长者“守门人” 经济权利须赶上潮流
本港退休保障争议其中一个关键命题落在“谁的责任”上。纵然华人文化强调“养儿防老，积谷防饥”，由子女供养父母实属情理之内，但随着现代婚姻观念改变，家庭结构呈“少子化”趋势，未来供养父母的财政压力，必然较现时困难，支持“社会供养”这个替代方案的呼声亦随之水涨船高。政府既然作为退休保障的最后守门人，亦有道义上的考量和职责，为退休长者提供一个适切的退休生活保障。
早在千禧年初，联合国的《老龄问题国际行动计划》已点出全球人口老龄化面对的挑战，并呼吁全球政府按计划提出的原则，改变态度、政策和做法。“就全球而言，2000年至2050年期间，60岁以上的人所占的比例预计要增加一倍，由10％增加到21％，而儿童的比例预期将下降三分之一，即从30％下降至21％……在某些发达国家中，在2050年年底以前，老年人人数将比儿童人数多出一倍以上”；“在老年人口中增长最快的群体就是最老的老人，即80岁以上者。在2000年，他们总共7,000万人，预计在未来五十年内，将增加至五倍以上。”
是以，“马德里会议”提出要以下的政策原则，处理未来的老龄问题，包括各地应“充分实现所有老年人的所有人权和基本自由”，以及“使老年生活安全无虞，这涉及重申消除老年贫穷的目标，以及在《联合国老年人原则》的基础上作进一步发展”。
尽管香港是联合国《经济、社会与文化权利的国际公约》的缔约方（下称《公约》），但观乎联合国聆讯本港落实《公约》的过程，港府在处理退休保障上可谓裹足不前。联合国的委员会曾在2001年留意到，“香港特区以‘积极不干预’为原则……妨碍香港居民享有经济、社会及文化权利”，有碍落实《公约》；而在落实《公约》第九条上，“委员会促请香港特区推行周全的退休金制度，以期为全港市民，特别是家庭主妇、自雇人士、年纪较大的人和残疾人士，提供足够的退休保障”。
事实上，平等机会委会员曾就联合国的建议，促请政府检讨目前弱势社群的退休保障。平机会认为，“社会上的弱势社群如家庭主妇、新移民妇女和有残疾人士，因为一生的收入较少，到退休时的退休金和资产亦较少，故此在年老时较易陷入财政困难”，而“现行的‘强制性公积金计划’是以供款为主，只有在职人士才受惠。不过，即使是有工作收入的妇女和有残疾人士，也可能因各种因素而无法为自己积存一笔可以养生的退休金。”但此同样未能迫使当局推行全面改革。
正如《公约》承认人人有权享受社会保障（包括社会保险），本港回归后实行的《基本法》同样隐含着类近的条文，与《公约》互相呼声。首先，《基本法》第25条和36条分别列明，香港居民“在法律面前一律平等”和“依法享受社会福利的权利。劳工的福利待遇和退休保障受法律保护。”而第145条则列明，“香港特别行政区政府在原有社会福利制度的基础上，根据经济条件和社会需要，自行制定其发展、改进的政策。”这亦是说，不论在国际法或《基本法》的文本内，全民退休保障是法理上不会排拒之事。
到底，我们可怎样理解《基本法》第145条所指的“原有社会福利制度”和退休保障的人权关系呢？在“孔允明控告社会福利署署长”一案中，孔女士于2005年以单程证来港定居，与丈夫家庭团聚，其夫却在她来港后翌日不幸逝世。翌年，孔女士向社会福利署申请综援，但因政策规定（即居港少于七年并不符合申请资格）不获受理。最后孔女士不服并上诉至终审法院，获判胜诉。当年，终审法院从人权角度反驳政府，指出社会福利既是权利，便须满足人们的生活所须，不能随意更改和收窄申领条件。
虽然孔允明案的焦点争议是综援的申请资格，而案中亦只有提及综援是安全网，但诚如人权律师庄粮洸所言，“联合国狠批香港政府，连医管局的药物名册都触及，便是因为香港社会富裕，基本生活的标准应该高一些。”同理，联合国在理解《公约》的涵义时，也从社会保障权的规范性角度出发，表明“社会保障权……确保可为相关的社会风险和突发事件提供福利……该制度应根据国内法制定……这些计划亦应该是可持续的，当中包括养老金的计划……”。
上文节录自第184期《香港01》周报（2019年10月14日）《老年化不可逆 全民退保政府须履责》。
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