【全民退保．一】人口老化不可逆 政府勿忘安老之责
“老有所养，幼有所教，贫有所依，难有所助”本为社会大同的崇高理想，但随着现代家庭的组织形式改变，以及政府功能逐步扩大，各项扶助弱势的责任便转移到政府。虽然本港早在上世纪“六七暴动”后，推出资助房屋和全民免费教育等惠及基层的社会福利政策，渐改殖民地时期的自由放任经济政策，但在借来的土地上，港英政府在政治上实在没有动力和诱因，继续深化社会福利改革，提升政府在二次资源分配的职能，以扭转“积极不干预”衍生的经济不公。
随着人口老化、家庭结构“小子化”两大结构性原因下，本港未来数十年供养老年人口的财政担子必定百上加斤。有见及此，当局必须及早正视潜在的挑战，未雨绸缪，拿出施政远见和决心，还市民期盼以久的全民退休保障。
现时，港人的退休保障主要是依靠本世纪初才实施的强制性公积金计划（下称强积金）和个人储蓄，政府扮演的角色并不吃重。可是，回望其他国家的发展历程，政府介入退休保障的理念其实早在十八世纪末就出现。1795年，美国政治活动家潘恩（Thomas Paine）曾出版一本题为《土地公义》的小册子，建议国家征收遗产税后，每年向50岁或以上的民众分配10英镑，以纾缓老年贫困的境况。尽管当代的退休保障非如潘恩所提倡，以遗产税的手段融资，但其前卫的想法却为政府在退休保障可有的角色，带来革命性冲击。
逾半世纪议而不决的难题
二次大战后，欧洲诸国为防止再度爆发战争，纷纷拥抱社会福利主义，向民众提供生活的安全网，公营退休保障应运而生，惟本港相关的讨论却要等到六十年代才浮现。1965年，殖民地政府发表《香港社会福利目标及政策白皮书》，认为贫穷是“个人问题”，故在照顾老年人口的问题上，理应跟随华人传统由家人负责。
不过，两年后港府委托的专家却得出不同的结论。1967年，英国经济学者Gertrude Willams提交的报告指出，“没有实施社会保险制度的代价才是昂贵，因为问题会随时光消逝而日趋严重，因而使这代价亦日益提高……原则上，逐渐实施社会保险制度应视为政策目标之一……”可惜的是，建议最终并未被港英政府采纳。反而，鉴于六十年代本港政局不稳，以及社会保险制度的潜在成本未明，港英政府最终只采纳另一建议—1971年推出的“公共援助制度”，以公帑补助弱势社群的基本生活需要（后来演变为综合社会保障援助）。两年后，政府再推出“伤残老弱津贴”，以不设经济审查和供款的形式，向老人及残疾人士提供现金津贴，自此便成了贫穷长者的主要社会保障制度。
虽然Gertrude Willams的意见没有得到重视，但此后有关退休保障的倡议和讨论，陆续扩大至民间。七十年代，港府再次邀请英国社会保障部检讨社保制度，并于1977年发表《社会保障：为最不能自助者提供帮助》绿皮书。
可惜在资方极力反对下，两年后当局发布《社会保障的未来发展绿皮书》，表明放弃设立由劳资双方共同供款的社保制度。民间并未就此作罢，到了八十年代，香港社会保障学会和工联会分别推出《三方供款老年保障方案》和中央公积金方案，但各方案再度在庞大阻力下流于“讨论阶段”。
除了部份立法局动议和咨询制度，时任港督彭定康亦曾在1993年的《施政报告》中，建议成立“老年退休金计划”，向所有合资格的长者每月发放划一的退休金。当年，政府认为与中央公积金及退休保障制度相比，该计划的优点有四：一、可即时为长者提供退休金；二、涵盖范围广泛（低收入人士、退休人士、家庭主妇纳入保障范围）；三、可保证提供不受通胀影响的基本退休保障；及四、供款率较低。尽管翌年的咨询文件《生活有保障、晚年可安享—香港的老年退休金计划》已有计划的初步构想，例如退休金额为工资中位数的三成、供款率为雇员收入的3%等，但构想不但未能凝聚社会共识，更惹来时任中英联合联络小组的中方代表陈佐洱反对，抨击大增福利开支最终或会“车毁人亡”，当局不得不在1995年放弃计划，改推强积金计划作为替代方案，2000年开始实行至今。
1994年，世界银行发表了《扭转老年危机：保障老人及促进增长的政策》报告书，就长者退休保障的相关问题提出解决之道，并列出长者经济保障计划的三大目标—分别是保险、将入息再分配和储蓄。同时，世界银行也提出结合不同的财务保障计划（即三根支柱）概念，说明多元化计划较单一方式更有效达成上述目标，并能确切为长者提供经济保障。
“老年时代”来临 什么是理想退休保障？
2005年，世界银行再发表《21世纪老年入息的支援—退休金制度及改革的国际视野》报告书，将三根支柱增至五根，使长者入息保障体系更为完善（见表）。观乎其他国家和地区，退保制度已不再是单一计划、单一财政来源，反而是像世界银行提出“五根支柱”概念，以多样化的政策工具，组合成全面的退保制度。
报告书同时建议根据一套首要及次要的标准，来评估退休金制度的改革方案能否达到切合有关国家特定环境及需要的效果。首要评估标准关乎改革后的退休金制度是否足以维持、符合公众的负担能力、能持续营运、公平、能预测和稳健。次要评估标准关乎退休金供款对经济生产和增长的作用。
虽然强积金推行已久，但从近廿载的经验和反响看来，计划不但未能为全港市民提供老有所依的退休保障，更有不少为人诟病之处。更重要的是，一如许多已发展经济体，在生育率偏低和预期寿命延长之际，本港同样面对人口急剧老化和家庭结构改变，使到退休保障的潜在挑战已是今非昔比。
若港府续以议而不决的态度，依靠现有的长者综缓、高龄津贴及长者生活津贴，来否定全民退休保障的必要性和可行性，未来数十年定会自制出更难解决的结构性危机。
按政府统计处数据，本港人口老化速度甚快，未来三十年会大幅改变现有的人口结构。按推算，本港65岁或以上的人口将由2013年的102万人，大幅增至2041年的256万人，比例由现时每七人之中有一名长者，跃升至届时每三人之中便有一人是长者。与此同时，在人口老化的大环境下，过去三十年本港男性和女性的预期寿命大约增加了八年，分别达81.1岁及86.7岁，惟总生育率却由每名妇女生育1.7名婴儿，下跌至1.1名。
在人口老化、预期寿命延长和生育率低等情况下，本港未来的退休人数势将多于新增劳动力人口，从而使公共财政和个人供养父母的担子随之加重。
同时，近年经济增速放缓、社会阶梯流动停滞、通胀持续及楼价飙升等社会问题，也使本港家庭的财务压力日增。如同梁振英政府委托香港大学荣休教授周永新研究全民退休保障的报告指出，强积金计划于2000年底开始后，现今退休的雇员拿到的强积金平均金额约25万元，而工作不稳定的市民更未能得到强积金的保障。
然而，当本港将步入“战后婴儿”的退休高峰期，这一世代的人多从事制造业及低技术服务业，收入偏低和储蓄有限，家庭负担较重，按估算他们退休时领取的强积金一般不会超过50万元。这不仅反证了强积金制度的缺失，也折射出长者须获家人供养或准备巨额积蓄，方能安享晚年的现实。
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上文节录自第184期《香港01》周报（2019年10月14日）《老年化不可逆 全民退保政府须履责》。
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