【以史为鉴】钱如何花在刀刃上？　唐宋两代兵政的历史教训

根据《解放军报》报道，近日中共中央军委批准新修订的《军队差旅费管理暂行规定》，自2020年1月1日开始实施，优化核销交通费、医疗、伙食补助、住宿、行李托运等项目的范围与标准，大大保障解放军的待遇，也延续2014年以来推行军费绩效管理的改革之路，借以完善资源有效分配和推进战斗力的强军目的。
唐宋乃中国史上文化与经济都十分繁盛的盛世，但仍不免为兵费与战力苦恼，本文将回顾这两朝兵政的历史。

《解放军报》曾在2018年评论里自承“管理粗放是长期制约我军建设发展的一个突出问题”，这种问题在以小农经济为主、物质条件与管理技术未现代化的古代中国更是严重，不少王朝都曾为了如何给养与保持大军的战力而伤神过，即便是武功赫赫的大唐盛世，也难脱这困扰，其兵政的荒废更埋下藩镇割据的祸患。

唐初军队乃是征兵、募兵并行，征发财力无虞的丁男作为府兵，蠲免其租税力役后，负责轮番进京宿卫或戍边打仗。不过府兵的目的主要是戍卫京师，因此唐朝对外作战时，仍常以临时招募的人员或边境异族做为主力。这种征募并行的兵制优点，在于国家可省下大笔经费。尤其是府兵，被要求“弓一，矢三十，胡禄、横刀、砺石、大觿、毡帽、毡装、行藤皆一，麦饭九斗，米二斗，皆自备”，并随着武器甲胄一同上缴入库，待出战时才会发放。而若是入京宿卫的话，朝廷就仅会发给弓矢与横刀。

表面上看，唐朝府兵不必负担赋役，也都是家有田产的小康之户，要自费这样的装备似乎不甚困难。但实际上由于每个府兵的居所离长安京师远近不同，上京途中所有花费全得自行吸收；加上唐朝拓边日急，战事不断扩大，根本没法让军士们按时换班返乡。结果这么一耽误生产，府兵的家庭几乎都濒临破产，不得不逃亡躲避入伍。

唐玄宗先天二年（公元713年）曾下诏指明这弊端，害得府兵们“多惮劳以规避匿”，因此将服役年限从40年减为25年，并让长期征战的士兵只要服役10年即可：“今宜取年二十五以上，五十而免。屡征镇者，十年免之”。结果这政策仍没法切实执行，最后导致“府兵之法浸坏，番役更代多不以时，卫士稍稍亡匿，至是益耗散，宿卫不能给”的惨况，地方折冲府完全没有任何府兵可以上交，迫使朝廷改招募12万“长从宿卫”（后改称彉骑）护卫长安，武器衣装粮食全由国家提供，由此增添不少开销。

此外，唐朝沿边设置十个节度使，每年得投入“衣赐则千二十万匹段，军食则百九十万石，大凡千二百一十万”的巨额军费。对比之前的府兵制，《旧唐书》不由得惋惜地写道：“开元已前，每年边用不过二百万”。但那其实是将国家军队本应负担的财政成本，全转嫁到府兵身上，也因此导致府兵制崩溃，根本不足称许。而且随着唐朝的衰乱，兵制日愈败坏，募来的彉骑与神策军几乎都是缺乏训练、贪图安逸的市井无赖，地方镇兵亦成了不时擅杀将帅的骄兵。这使得唐朝年年靡费大量钱财、却养出一批不堪战阵的士卒，显见国家资源不能有效配置与利用的窳政。

宋朝则又是另一个为兵政所扰的朝代，冗兵成了当时财用的无底洞。由于燕云十六州被石敬塘（892─942年）割让给辽，导致华北平原无险可守，加上运河被破坏严重，迫使北宋只能建都于有利漕运的汴京，并以重兵取代险固山河把守京师。尔后北宋又几度扩军，汴京汇聚的士兵遂愈来愈多，抗击辽与西夏的前线又另招募不少义勇兵，造成开销庞大得难以想象。

坦白说，宋朝之所以在军费上开支浩大，是因为法令给予士兵的待遇颇为优渥，皇室每三年一次大祀时会有赐礼，每年寒食节、端午节、冬至也有特支钱可领。远戍岭南等极边之地的士兵，还另外有银钱与衣装的加给，皇帝还不时开府库赐钱慰劳孤苦将士。这种种支出，令三司使程琳（988─1056年）不禁上疏给宋仁宗（1010─1063年）劝谏道：“合新旧兵所费，不啻千万缗。天地生财有限，而用无纪极，此国用所以日屈也”。

若这样耗费巨资能养出精兵悍将，那倒也算值得。可是偏生这些美意往往落不到基层士兵身上，朝廷给军士的薪饷竟不时被官僚侵吞或挪用，逼得宋朝君主常下诏禁止。比如宋仁宗检查军粮时，就发现提举常平司竟然囤积漕运物资经年后才发放，且上军才拿到足额，中下军仅得到八、九成，宋仁宗因此下旨警告“自今后当足数给之”。结果这问题仍没解决，连最精锐的禁军─殿前诸班都发生过喧哗请粮的事，其他地方的军士待遇便可想而知。。

宋徽宗（1082─1135年）即位后，也下诏说过“国家养兵，衣食丰足。近岁以来，官不守法，侵夺者多；若军司乞取及因事率敛，刻剥分数，反致不足”，但士兵被随意调发服役和粮饷被克扣的问题依旧存在。尽管不少大臣都想革除积弊，甚至美化唐朝府兵制，打算用以作为改革的模范，但仍难以将钱花在刀刃上，训练出一支善战的劲旅。

譬如主持变法的王安石（1021─1086年），虽然打算实行兵农合一的保甲法与将兵法，取代所费不赀又战力低落的募兵，但其完全忽略府兵制的实施背景，乃士兵本身得有恒产，因此光征民为兵却不保障其生产，只会激起民怨。宋神宗（1048─1085年）为此疑惑道：“民兵虽善，止是妨农事”，便一针见血地点明这现象，但王安石仍执意推动。结果不仅原本募来的军队没有裁汰，宋朝反而走向既募兵又征民兵的双重扩军之途，耗资更形巨大，完全脱离王安石原先富国强兵的构想。

还有一个讽刺的现象，即王安石推行将兵法，力图改善将士训练不足的缺点，结果苏辙（1039─1112年）发现这竟造成“凡将下兵皆蚤晚两教，新募之士或终日不得休息……朝夕虐之以教阅，使无遗力以治生事，衣食殚尽”。士兵专职打仗，训练属其本分，但频繁训练竟造成宋军无暇兼差营生，不啻是个笑话！这也从侧面反映出，宋朝的优厚薪饷根本没惠及基层，导致普通士兵不能致力戎务，反而得另谋他途糊口。

试想，倘使士兵连温饱都成问题，岂有丝毫战力可言？但宋朝无力廓清军政乱象，只能继续花钱养出一批又一批无法战斗的士兵，徒靠庞大军容起到“壮国威而消敌谋”的表面工夫而已。连宋神宗也无奈地承认“边兵不足以守，徒费衣廪，然固边圉又不可悉减”，造成耗财养重兵、重兵不可靠、又不敢裁兵、只能继续招募更多士兵增势的恶性循环。至于宋朝这种养兵法，最后究竟收到多少实效，女真人发动的靖康之祸已给了惨烈又明确的答案。

唐宋乃中国史上文化与经济都十分繁盛的盛世，但仍不免为兵费与战力苦恼。到了现代中国，则是因经济不佳和遭欧美封锁，空有高昂战意却缺乏充沛经费与先进装备。迨改革开放后，中共又一度为了推进经济建设，允许军队经商与下马诸多研发项目，结果反倒腐化解放军风气与战力，迫使中共不得不逐步革弊。而今，中国已跃为世界第二大经济体，富裕远迈前代，因此如何不浪费民脂民膏地精进军费与军队管理制度，让解放军能无后顾之忧地提升实战技巧，进而淬炼成名副其实、捍卫人民安危与国家主权的“人民军队”，遂成了近年中共改革军队的最紧要目标之一。