联邦大法官任命政治化 突显美国三权分立死穴
在西班牙,一个最高法院的大法官死去,其实是没有人知道的。但是在美国,大法官斯卡利亚(Antonin Scalia)今年初离世,牵动的却是整个国家的热烈讨论,各大报章以头版大篇幅报道并跟进相关新闻,瞩目程度甚至比美国大选初选更甚。美国CNN即以“大法官斯卡利亚之死引发激烈政治斗争”为题报道事件。既然美国是法治国家,一切依法办事,理应不管谁担任大法官一职都大同小异,但事实却是,联邦最高法院换一个人已牵连极广,甚至整个司法生态都可能因此改变。
联邦最高法院成两党必争之地
斯卡利亚之死,为民主共和两党开辟了在今年美国总统大选外的另一战场,究竟是由现任美国总统奥巴马提名抑或留待接任人提名,已惹起激烈辩论。民主党的奥巴马有权在任内提名斯卡利亚的继任人,他自己亦已公开表示会履行总统的职责。不过,由共和党控制的参议院亦放话,表示决不通过奥巴马的提名,会拉布到底云云。
事态发展已清楚显示联邦最高法院在美国政治生态以至两党角力中所扮演的重要角色,亦反映强调三权分立的美国,事实上行政、立法及司法这三权并非如想像般分立及互相制衡,反而是带着互为影响及控制的况味。
联邦最高法院一直以来是两党必争之地,以彰显所属党派对司法的影响力。联邦最高法院的形象,已由从前拥有无上权威的司法机构,演变成政治角力场。奥巴马便曾多次公开批评联邦最高法院的裁决结果。在2010年的国情咨文上,奥巴马批评最高法院有关联合公民控诉联邦选举委员会一案(Citizens United v. FEC)的裁决,令到商界在选举中可无上限花费支持特定候选人。去年他更直斥联邦最高法院受理全民医保法案ObamaCare的司法覆核,指大法官们决定错误。
罗斯福谋扩大法官数目助施政
奥巴马更似乎因此与刚过世的斯卡利亚交恶,总统决定不出席他的葬礼,而已故大法官的家人在奥巴马出席追思会时,大部分均避席不欲与总统见面。这种毫不掩饰的不和,与联邦最高法院现时由保守派当道不无关系。斯卡利亚在世时的最高法院,有5位大法官是由共和党总统任名,余下的4位则是由民主党总统任命。
总统及行政机关一直欲控制最高法院,前者透过任命理念和意识形态与自己及党相近的大法官,为自己的施政减少障碍。反对党的国会议员,常喜以司法覆核的手段阻挠对方已通过的法案。由民主党提出并通过的全民医保法案Obama Care就是例证。
当年属民主党的罗斯福总统,为了顺利让自己提出的新政(New Deal)得以顺利面世及推行,于1937年提出法案,令最高法院法官人数由9人增加至15人,历史称为“填塞法院计划”(court packing plan),在他的构想中,扩大后的大法官团队大部分均会认同他的新政理念,即使共和党反对法案,亦难以透过司法覆核的手段裁定法案违宪。
政治关系千丝万缕 影响司法制衡
虽然罗斯福最后未能如愿扩大大法官人数,但美国总统用尽方法将联邦最高法院的路线,调整至与施政方针一致的用心可说是呼之欲出。耶鲁大学法学院宪法学与第一修正案教授巴尔金(Jack M. Balkin)评论2000年联邦最高法院就美国总统大选小布什诉戈尔一案的裁决时,更明确指出此案例的重要性,在于显示总统与大法官其实能够“互相任命”。
联邦最高法院大法官团队的组成方式,包括由总统提名及参议院通过提名的程序,这已注定了法院成为政治战场的基因,同时也影响了法院制衡行政及立法的权力。三权分立的最终目标,并非旨在令三方权力完全分开,而是防止一方权力足以大至腐化。然而,美国联邦最高法院与行政机关的纽带关系,却令到前者并非经常做到制衡的作用,此情况在一个政治两极化的国会及社会尤其明显,政客通过推翻法案作为政治工具的情况比比皆是,拖慢政府施政效率。
配合行政?大法官立场多与总统取态相符
美国在选任大法官上采用总统任命方式,虽然行政司法两者理当独立,但历来总统与大法官任命关系千丝万缕,学术研究亦发现,大法官的裁决通常会与任命他的总统取态相符,政治味道浓厚。
由于美国大法官任命属终身制,总统任命的大法官人选影响力可延续数十年,已故总统小罗斯福1933年初上任时,由共和党任命的大法官主导了最高法院,对公民权利及自由并未太重视。罗斯福在入主白宫的12年来,任命了最高法院九名法官当中的八位,政治影响力延伸至70年代,且对过去大半个世纪的美国宪法建构影响深远。
大法官由总统任命,总统倾向选出与自己立场或政治取向相近的法官,不过,对方上任后也不一定“听话”。学者Epstein Lee及Segal Jeffery A.在《Advice and Consent : The Politics of Appointing Federal Judges》一书便提到一些“失败”例子。老布什总统在1990年任命苏特(David H. Souter)为大法官,外界都以为苏特属保守或中间偏右的大法官,他却令大家跌破眼镜,往后裁决都倾向自由派,偏离总统意愿。
克林顿任命法官 六成裁决合其意
两位学者的统计也显示,总统的理念与其任命法官的裁决展示了脗合的倾向。正如属于自由派的克林顿总统,他任命的两位大法官金斯伯格(Ruth Bader Ginsburg)及布雷耶(Stephen Breyer)在六成裁决中采纳了自由派取态,符合克林顿心水。
不想“失手”选错一个理念不同的大法官,小布什本来大可挑一个立场更保守的人选,然而,当时参议院由民主党控制,太极端保守派的人选随时会遭否决。这显示了参议院对法官遴选的重要性。其中,共和党籍总统列根在1987年提名保守派、确信原旨主义(跟足法例原意判案)的博克(Robert Bork)出任大法官,资历虽无从置疑,但遭民主党控制的参议院否决,在听证会上对他“严辞诘问”,质疑他是极端主义者。该次事件也是大法官遴选沦为两党政治斗争的经典例子。同样在列根时代,堪称“第十名大法官”的首席检察官(Solicitor General)一职也沾上更多政治色彩。首席检察官隶属司法部长,由总统任命,政府有权要求他就案件提出司法程序,促成主张的政策。
随着最高法院大法官斯卡利亚(Antonin Scalia)年初突然去世,其余八位法官立场也非常明显,当中民主党及共和党任命的各有四位,保守及自由立场也偏明确,在缺少斯卡利亚的阵容下,预料来年不少重要裁决都面临四比四的局面,所以,现任总统奥巴马选出谁来填补这个空缺,将对美国未来走向有着决定性影响。
除了任命制度的问题,美国联邦最高法院大法官的终身制问题,也备受争议。终身制第一个问题在于,高龄大法官未必适合审讯。在任23年的金斯伯格(Ruth Ginsburg)已届耄耋之年,踏入83岁,肯尼迪(Anthony Kennedy)和布雷耶(Stephen Breyer)今年亦分别80和78岁。
近代不言休的联邦大法官要数道格拉斯(William Douglas),1974年中风后仍坚持坐轮椅上庭审讯,直至1975年才愿意退下来。由于大法官终身制,所以,总统倾向委任较年轻人选出任大法官,让他们尽量长时间留在最高法院。过去50年,17名获任命的大法官,平均年龄54.4岁。西北大学法律教授卡拉布雷西(Steven G. Calabresi)和林格伦(James Lindgren)认为,终身制会令胜任大法官的有能之士因为年纪较大而不获提名。
今年美国联邦最高法院大法官出缺,美国社会有不少声音提倡改制,大法官应由终身改为18年。另外学界亦有建议认为,最高法院应该每隔两年换一名大法官。