【01周报社论】补地价机制“明益”地产商　政府贱卖社会稀有资源

市民之所以有这种印象，主要是因为这种补地价的方式并非是通过市场公开竞投。大家看到的，是政府又将一幅“超笋”的住宅用地，用低价转让给地产商。这究竟是政府腐败、官商勾结，还是政府官员无能、错误计价，抑或还有更根本的问题，都值得我们深思。

中资海航集团今年以天价272亿港元先后投得启德四幅地块。面对新挑战，新鸿基地产的回应，是不会去争抢贵地，而是会拿更多农地向政府申请补地价，转换为住宅地，其底气之足，显然是对自己的“土地储备”信心十足。

在香港土地供应体制上，“补地价”大概已成为了地产商牟利的护身符。一方面，地产商能透过补地价轻易取得用地兴建各类售价高昂的楼盘，在同一时间，政府却大叹香港土地缺乏，要四出觅地，更成立委员会征求意见。香港土地是租借制度，理论上香港政府拥有所有土地，香港同样有完整法律依据，以公众利益为前提，收回某些私人拥有的土地，统揽将非住宅土地转换为住宅土地的所有权力。可惜，我们看到的是，特区政府并没有好好运用自己的权力来履行自己的责任。

或许，一些人会简单归究为“官商勾结”；但究其根本，这就是大家一直讨论本港深层次结构矛盾里的最佳案例：一方面是政府无视土地政策过时，同时也是官员将自己当做“出份粮嘅打工仔”的自然结果，他们完全忽略自己作为社会管理者的身份，忘记了身负保护市民权益的天职。

农地变住宅地的魔法

当地产商谈及“土地储备”时，大众往往存在一个误区，直觉以为土地就是用来起楼的。但事实上，这些所谓“土地储备”，绝大部分都只是农地。无论在法律和现实中，农地都不能起楼，农地若要转换为住宅用地，必须获得政府批准更改规划和补地价才能实现。从市场经济学的角度考虑，补地价其实就是政府代表香港市民出售社会稀有资源的行为，其职责显然是要为市民获取最大的利益。如果有关官员或部门计错数把宝贵的资源“贱卖”，社会当然要向他们问责，甚至承担法律责任。

不同的土地用途，应有不同的补地价标准。如果是要将农地换作兴建老人院或大学等公共项目的土地，补地价的标准显然不同。但既然地产商的目的是商业和牟利，那补地价就应该用商业准则。政府和商界都不断赞誉香港自由市场的经济性质，为什么补地价的标准，却不是经过供求竞争决定的“市价”，而是由官员与地产商“密室”谈判、连立法会议员都无法查看，甚至是以保护地产商丰厚利润（20%）要求的情况下计算的“地价”？难怪市民认为这就是“官商勾结”。

我们从来不怀疑绝大部分商界是在合法牟利，他们只是根据法律和社会能够接受的道德来经营自己的公司。我们无法要求他们不追求利润最大化。既然如此，政府的责任是将社会的营商环境管理好，让各种利益之间不会失去平衡，让消费者和市民的权益获得保护。一个聪明的商家，不会让自己的生意变得无法持续，香港地产商也应该这样考虑。如果因为地价过高，令香港社会动荡不安，最终地产商的利益也将会受损。

对政府来说，固然应该重新检视整套补地价机制，纠正机制之中的种种不合理安排。但要思考如何从条文细节上优化制度之先，更加关键的是政府高官必须思考在整体的土地资源运用上，应该担当什么角色、负上怎样的责任，在厘清这些根本问题之后，才能真正从根本上，对补地价机制进行结构性改革。

《基本法》第7条列明了香港政府对土地运用的权与责，政府本来就应该从香港社会整体利益的考量出发，令土地资源得到有效的运用，以满足各个社会阶层的居住需要，以至工商百业发展对土地的需求。如此政府就要重新掌控土地运用的主导权，而非眼白白任由地产商长期囤地、被动地坐等财团选择将什么土地拿出来申请改变土地用途。社会深明土地资源宝贵，但政府高官若然只懂不断慨叹手上欠缺可用的土地，但另一方面却任由财团囤积农地善价而沽，甚至财团的土地储备还要比政府多出逾倍，当官员看见问题却不懂得解决，若非愚蠢至极，就是懒政。

林郑真的是如此“好打得”吗？

香港市民对林郑寄予厚望，那既是因为过去几任特首实在乏善足陈，更因为大家相信林郑“好打得”，能真正做到积极有为。既然如此，那就请我们的特首做一些真正的改革，将拳头指向真正的问题，让市民看到这个社会的改变，全面检讨制度不足。

首先是检讨现时的补地价金额评估。现行补地价是以“现时价值”作为基础，不过在现实上，由于近年本港楼价、地价持续攀升，到项目开售之时，土地价值每每已大幅超出当年的补地价水平。政府须确保补地价实质反映市场价格，也就是以最能反映周边投标地价的标准来计算，而不是以保证地产商20%利润为前提或准则。

其次，将补地价的方式调整为与拍卖地价挂钩，要求所有补地价申请人同意将项目农地交由政府拍卖，价高者得，同等报价的情况下原申请人有优先权利购买。不然，申请人只会获得拍卖价之中反映农地部分的成本，或一部分的反映利息收益的利润。

长远来看，政府应该取消农地转换土地用途机制，所有农地必须首先以适当价格交回政府，或由政府建立土地银行，收购任何不再作为农业用途的土地（包括现时的棕地），经过综合规划调整后，将可以作为私人发展的商业用地重新投放市场，经过公平投标机制出售。这是彻底解决土地问题的最佳手段，是将土地开发权利重新复归政府的有效方法。

至于更为根本的做法，是透过立法手段完善收地机制，以确保政府能善用社会土地资源。现行的法例之中，政府可以运用《收回土地条例》，由行政长官以“公共用途”为由，收回任何土地；而土地拥有人可以就补偿金额与政府协商，甚至请求土地审裁处裁定补偿额，但不可以拒绝政府的收地命令。而政府更可以透过立法，优化有关机制，例如厘清“公共用途”的定义以减低法律争议风险，以尊重法治的手段加快释放土地资源。

要对补地价机制，以至整体的土地运用制度进行结构性的改革，不少政府官员可能觉得是个不可能的任务，不是担心社会争议，就是害怕修法费时失事。但去年政府对待在立法会宣誓过程中宣示港独的梁颂恒与游蕙祯，尚且有政治决心解决一系列法律争议，将两人“DQ”；相比之下，在面对攸关香港社会根本利益的土地问题上，官员却以所谓的法律障碍、政治争议推三阻四，又怎说得过去？

立法会及其一众议员，本可以在相关工作上督促政府行事，但却因为无休止的政治斗争，而令议会监察在这过程中缺席。香港市民已经深受土地资源不足及其分配不均不公所折磨，作为代议士本应在这类民生议题上尽其责任，与市民联袂，在议会内外推动法制改革。上星期立法会内的斗争只会让市民对香港政客的信任度继续下降，议会要赢回市民的信赖与尊重，就须从推动改革根本弊端着手：杜绝以补地价方式“合法打劫”公共资源，市民才能看到议员真正做实事的一面。

更多周报文章︰【01周报专页】

12月18日出版第91期《香港01》周报，各大书报摊及便利店有售，敬请读者留意。你亦可按此订阅周报，阅读更多深度报导