【政策论坛】管治与政制：《施政报告》内被消失的章节

今年特首特首林郑月娥以“珍惜香港，共建家园”为题，发表了任内第三份施政报告，创了很多不同的纪录。首先，它只有53个段落，是回归以来篇幅最短的施政报告，而今年的施政报告在民意调查的评分只有29.7分，也创下了历史的新低。面对如此一份这样核突而又简短的施政报告，它没有的内容，往往比起它已有的内容更为重要。今次施政报告内“被消失”了的章节之一，正是有关香港“管治与政制”的内容，特区政府越是不正视香港的管治和政制发展的问题，便是越去逃避香港目前的真正矛盾所在，越难为香港找寻出路。
作者：黄伟豪　中文大学公共政策研究所副主任

在施政报告中，失去了有关“管治与政制”的章节，是一件非常不寻常的事情，因为改善管治是行政长官的天职，而根据基本法进行政制发展，以落实立法会及行政长官的双普选，更加是行政长官不可推卸的宪政责任。当然，这些议题是非常敏感和极具争议，但即使过往的行政长官是极不愿意提及相关的议题，也会勉为其难象征式地把它放在施政报告的较后部分，以及把它的篇幅减少，但亦不敢只字不提。

不提“管治与政制”，也不符合特首林郑月娥政府的原有管治风格。虽然，在政制发展方面，她在竞选其间早已表明不会主动重启政改，但仍然是非常充满雄心壮志地，希望在增强政府管治能力上大展拳脚。因此，她在2017年所发表的任内的第一份施政报告中，“良好管治”便占了报告内容的首位。在这部分中，她提出了成立公务员学院，及改组中央政策组，把它转型为政策创新与统筹办事处等鸿图大志。而在2018年她的第二份施政报告，“良好管治”仍然占具报告内第一部分的首要地位。

可是，到了今年2019的施政报告，除了前言和结语外，便只有房屋，土地供应，改善民生，经济发展这四部分，管治与政制等的部分，被消失得无影无踪。当然，这绝非是偶然，而是绝对地刻意。这些被消失的篇章背后有两大含义：第一，是特区政府已在处理今次的反修例的“流水运动”中，失去了政策主导权，管治与政制已非特区政府可以主导的事务，在事件已提升至国家级的层次的时候，特区政府已失去了完整的施政能力； 第二，既然中央已收回了特区政府的主要施政权力，施政报告内的主要政策所反映的，便是中央对今次运动的定性和处理手法，因此，整个报告的重点均放在改善房屋及土地供应上，口径和中央完全一致。

在以上两点之中，长远来说，当然以第一点至为重要，因为这意味著在“一国两制”的框架下，香港的高度自治范围再一次被收窄。但对于短期内局势发展而言，第二点却有重大的意义。这反映着中央把当前的香港局势的矛盾定性为经济问题，所以用一手软，一手硬的双重手段来尝试化解。软方面便是尝试改善香港的房屋供应，以物质利诱，硬方面自然是用“止暴制乱”的方式，透过警方的强硬执法，尝试把示威者吓退。

中央的一软一硬的手段是否有效？事实已证明是失败的。在施政报告宣读后的第一个周末，示威仍然持续，完全没有减退的迹象。原因何在？相信任何熟悉这场运动的巿民均知道，在示威者提出的五大诉求当中，完全没有一项是和房屋及土地有关。即使近期出现了所谓的第六大诉求，也是要求大规模改革警队，甚至是解散现有的警队，同样是和今年的施政报告的主要内容，即房屋与土地供应拉不上关系。

因此，文不对题，不能针对目前社会上是最大的矛盾而改变施政，是今次施政报告失败的致命原因。香港问题的根源是制度性问题，一方面是权力得不到有效的制衡，因而在今次运动中出现警权过大及警暴等问题；另一方面是政府不能代表及反映民意，因而出现官迫民反，二百万人上街，勇武派及和理非结盟，成为了命运的共同体。

以上种种死结，均要靠在管治与政制上的制度改革才能化解，但偏偏在今次的施政报告中，“管治与政制”却成为了消失的章节，使问题再一次错失被圆满解决的良机。到头来，随著美国快将通过《香港人权及民主法》，相信局势只会继续升温，香港的反政府运动也会正式成为一个国际议题。

（文章内容代表作者观点）