【政策分析】蒋丽芸 x 黄碧云 提私人草案能否打破医疗霸权？
近日医务委员会否决4个放宽海外医生实习相关安排，引起社会对医生不足、医学霸权的关注。民主党黄碧云和民建联蒋丽芸，都分别酝酿提出私人条例草案，主张放宽海外医生来港安排甚至向医委会削权。民建联早前更扬言，今日（17日）会抢闸在立法会中提出有关私人条例草案。
不过姑勿论最终草案内容如何，在政治现实上，香港一向实行行政主导，而受限于《基本法》，回归后由议员提出的私人条例草案（下称议员法案）受到极多限制，要通过极为困难，即使获放行亦很难对公共政策带来实际影响。可以说，立法会权力某程度上受到“阉割”，只要政府一日不下定决心改动政策，议员纵有票在手，亦难以推动实际改革。
回归前：可影响公共政策方向
回归前，私人条例草案对政府施政有一定影响力，当年立法局议员提出私人草案的主要限制，是若涉及增加公帑开支或减少收入，就要获港督授权。只要不涉公帑，议员的私人草案可以影响公共政策方向。而1995年由末代港督彭定康推动的立法局选举方案，选出多名民主派人士入局，并强化议会角色，同时导致中英双方在过渡期内出现严重分歧。双方政治角力下，港英政府对于立法局议员提出的条例草案一般宽松处理。
所以在回归前夕，立法局在快刀斩乱麻之中，通过多项由议员提出对政府施政影响力极大的私人条例草案。但回归后，由中方另起炉灶组成的临时立法会，将多条这类条例废除，包括回归前由李卓人提出、保障工人的集体谈判权。当然亦有一部分法例遗留下来，例如由陆恭蕙提出、限制在维港范围填海的《保护海港条例》，影响一直延伸至今。
回归后：涉政府政策须获特首批准
然而回归后，立法会议员提私人草案就严苛得多。《基本法》第七十四条列明：“香港特别行政区立法会议员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。”
即使没有抵触这些基本原则，议员法案亦有大量关卡要过。根据立法会《议事规则》及秘书处的文件，首先议员应把“可能引起争议”的法案草拟本，提交相关立法会事务委员会考虑；再获得律政司法律草拟专员签发的证明书，证明格式符合规定。
随后立法会主席要把关，裁定法案有否触及公共开支、政治体制、政府运作，如有就不得提出。如主席认为法案影响政府政策，就要先获行政长官书面同意。经过首读二读后，议员法案要通过分组点票（地区直选及功能界别都过半支持），才可获得通过。
相对而言，如果是由政府提出的议案，只需由行政长官参考行政会议意见后，定出提交立法会的版本。立法会秘书接获法案后就会安排刊宪，经过三读，获出席会议全体议员过半数支持即可通过，关卡少得多。
议员法案内容受限 难影响政策
因此，在实际上，当一个议题受到社会极广泛关注，或涉及公众利益，导致立法会议员要提出私人草案，现实上很难不影响公共开支、政治体制、政府运作或公共政策。所以实际运行上，权力还是由政府近乎牢牢控制。
翻查立法会纪录，回归后由议员提出而最后获得通过的私人草案，只占少数。而获通过的，主要都属个别法例的小修小补，或是一些一次性的安排，例如涉及银行业的资产转移、大学书院的改名或微调校董会组成方式等，在宏观的公共政策层面，对政府近乎没有影响。
政府不主张议员推动改革 顶多“吸纳”建议
此外，现时特区政府修订公共政策时，亦倾向由自己主导，走政府程序，不主张由议员提出议案。政府最多会与相关议员协商，吸纳其建议再由政府提出。
例如上一轮医委会改革，就是由人称“廿蚊张”的立法会饮食界议员张宇人率先提出。女儿和女婿皆在外地行医的张宇人，因不满海外读医港人回流执业的规定太严苛，在上届政府任期内推动改革医生执业门槛，并于2015年11月就修订《医生注册条例》、改组医委会启动议员法案程序。不过政府认为，由时任食物及卫生局局长高永文领导的督导委员会，已在检讨医护人力规划及专业发展，以及医委会的组成。
最终政府和张宇人达成共识，张宇人于同年12月撤回修订。政府往后吸纳其建议内容，于2016年提出《2016年医生注册（修订）条例草案》。
《哈佛报告－医疗大辩论20周年》系列：
政府“上身” 改革变和稀泥
由于议员提私人草案，从制度到现实政治环境都关卡重重，因此由议员推动政策改革，在现实上是极难。只要政府不下定决心改革，难以出现重大政策转变。
另一个更现实的问题是，当政府“一手包办”所有重大的政策改革提案，外界自然期望政府大刀阔斧，改变一些积存已久的问题。要是改革内容引起争议，又或是最终效果不佳，“受靶”的都是政府。
前事不忘，后事之师。上一次医委会改革由政府接手后，由于降低医委会内倾向医生利益的席位比例，触动医生利益，遭业界强烈反对。最终政府在2017年修改建议，变成一个和稀泥版本，不改变现时医委会利益结构下，条例才获通过。张宇人亦曾慨叹，经政府修改后的建议无法改变“医医相卫”情况。如今蒋丽芸和黄碧云都说要提私人草案，但要借此打破医疗霸权，恐怕仍极之困难。