【政策分析】三隧分流简史：三流、昏睡政府议而不决廿年的烂摊子

政府今日（1日）将召开记者会，再将三隧（东隧、红隧、西隧）分流议案提交立法会，运输及房屋局局长陈帆亦积极约见各大党派争取支持。政府原定1月将议案提交立法会，但最后因为方案会令西隧减价、但东隧红隧大幅加价，反对声音大，要押后提交。
不过政府早前已表明，红隧东隧加幅问题已无修改空间，而现时综合各方消息，政府亦只答允调整若干细节，如将多收的费用提升道路安全、承诺2023年西隧经营权结束后全面检讨三隧分流方案等。但既然政府在收费问题上立场不变，获得支持的难度还是相当高。
三隧分流争议已拖拉近20年，早在1997年西隧通车后已开始讨论。政府亦由2003年起，先后多次就此议题展开研究，不过没有任何结论，亦错失下关键决定的机会。有评论指政府的三隧分流方案是“三流分隧”，或许更贴切的形容，这是一个三流、昏睡政府议而不决的典型案例。

西隧被指“有钱人隧道”　政府2003年始研究分流

西隧于1997年4月30通车，由西区隧道有限公司建造、维修和营运，刚通车时私家车收费30元，比东隧和红隧贵一大截（当时皆为10元），所以西隧亦被称为“有钱人专用隧道”。至1999年，红隧专营权届满，交回政府营运，私家车收费由10元调升至20元，但之后没有再加过，再加上红隧位置较佳，使用量一直偏高。

立法会交通事务委员会曾多次讨论平衡三条隧道用量问题，2003年2月一场会议中，多名议员要求政府研究如何合理地达致三隧分流，例如民主党建议成立一个隧道及桥梁管理局，分阶段回购隧道、统合管辖权以便管控价格。当时署理环境运输及工务局副秘书长张美珠表示，政府已就外国及中国内地的隧道营运经验展开研究。政府在同年4月提交研究结果，指内地部分城市会成立管理公司统一管理各隧道。

议员倡成立管理局统一管理　政府：有违小政府原则

不过由于这种做法涉及回购隧道的专营权，而当时是经济不景、政府削支时期，政府倾向将服务交由私人公司处理，认为成立新的管理局会令公营机构膨胀，有违“小政府”原则，故不倾向如此做。至于找一间大公司共同拥有3条隧道，政府亦认为营运隧道是商业决定，政府也不建议。

研究来研究去，最后政府没有落实过任何措施。到2005年，由于东隧由5月起大幅加价（私家车15元变25元），再引起社会关注。4月底，政府向立法会提交文件，提出12大方向，涵盖回购东西隧、在红隧实施单双号码限制、建第四条过海隧道等等，隧道问题每隔一段时间就会被旧事重提一次，但谈来谈去，都得不出任何结论。

2008年被指绝佳时机回购东西隧　政府：要研究

再拖到2008年10月，当时正值金融海啸，持有70.8%东隧股权，以及35%的西隧股权的中信泰富，陷入炒㶶外汇危机，媒体和立法会跨党派议员都建议当局趁机回购中信泰富的东西隧股份，料耗资60亿至80亿元，增加政府在隧道公司董事局的影响力。

事实上，中信泰富早年在内地城市协助建设并营运过不少收费公路，随著内地政策改变，各地的收费公路逐渐被政府收回，减少收费站或索性变成免费公路，以提升行车效率。所以中信泰富对于这类将交通基建提早卖给政府的交易，可算“驾轻就熟”。

不过时任运房局局长郑汝桦表示，回购东西隧以解决隧道分流问题是“良好意愿”，社会不能“纸上谈兵”，政府需要委托顾问“小心研究”。2009年4月，常振明接任中信泰富董事局主席及董事总经理后，一度公开表示有意出售非核心业务，外界估计可能包括东西隧股权。可是当时港府也无动作，坚持等顾问研究报告出炉才决定。

最终2010年11月，顾问报告出炉，再咨询公众3个月。报告认为回购隧道作用不大，因涉及政府庞大的资本支出或收入损失，亦无助于调低整体隧道收费云云。所以报告提出的13大建议，针对的单纯是调整各隧收费，回购已经不在政府的考虑之列。当时郑汝桦曾回应，东隧专营权届满后，最快2017年可考虑回购西隧，但之后没有再跟进下去。

研究红加东减　反对声音过大作罢

政府决意通过平衡3条隧道的收费解决分流问题，理论上并非全错，不过执行上的最大难题是：因官员由始至终都不敢拿出数十亿元的巨额资金和财团交易，自招“官商勾结”的瓜田李下之嫌，自找政治麻烦。或因如此，当时政府完成三隧分流咨询后，接近两年没有重大动作。拖到2013年2月，政府终有具体方向咨询公众，三个方案都是红隧加价、东隧减价（即“红加东减”），只是程度有别。政府希望最快可在2014年年底前，进行试验计划。

不过建议涉及加价，引起社会广泛争议，尤其东隧当时的车量已接近78,000架次的设计容车量上限，有意见认为减价后未必承受到新增车流，结果只是“红东齐塞”，问题还是西隧收费太高。最后在2014年2月，时任运房局局长张炳良宣布搁置红加东减，等2016年8月东隧专营权届满后再议，简而言之就是拖到回购东隧的问题不再是问题。至于回购西隧，早已消失在政府的议程范围。

同样的政策方向　同样的争议

往后的发展，还是重复同样故事。政府收回东隧后，著眼处理西隧问题，2017年1月，政府耗资350万元批出顾问研究合约，但扩大研究范围变成“六隧分流”，即连同3条连接沙田和九龙的隧道（狮子山、大老山、尖山）。同年11月，运房局向立法会提交文件，提出调整三隧收费，初步建议以红隧加价以补贴西隧，继续引起争议，继续没有结果。

直到去年10月，特首林郑月娥在施政报告建议红隧由20元加至40元（私家车收费，下同）、东隧由25元加至40元，西隧由70元减至50元。到今年1月初，运房局向立法会提交文件，要求在1月23日讨论三隧分流的无约束力议案。但在争议声不绝之下，陈帆于1月22日宣布未获足够立法会议员支持，决定暂时抽起议程。

根据运输署数字，现时红隧东隧，在早上和傍晚的车流量都远超设计容车量，东隧超出近四成，红隧超出约七成。而西隧早上剩余设计容车量为10%，傍晚为14%，问题继续没有改善。

另类回购：拖到专营权结束　问题便不存在？

所以，社会近廿年来反反复复讨论回购东西隧，但政府在关键时候犹豫不决，错失回购隧道的最佳时机，结果拖到东隧专营权完结也拿不出解决方法。从结果看，可以说政府“不处理就是最好的处理”，等隧道拥有权自动回归，是“另类”的回购。

运房局在政府开支总目中提到，2019/20年度的政策目标包括“就3条过海隧道交通流量合理分布所提出的隧道费调整方案，若法例修订获立法会通过，向立法会财务委员会申请拨款批准，并由2020年1月1日起落实建议”。不过既然政府不打算修改争议的收费安排，即西隧略减但红隧、东隧大幅加价，大家倒是相当好奇政府能拿出什么方法，能游说到议员（至起码建制派）支持。

或许，面对三隧分流的收费争议，我们可以再作一个合理的推测：争议继续解决不到，故事继续重复，拖到西隧专营权于2023年完结后，问题又自动不存在了。