【一地两检】六问内地法学观点　田飞龙︰大律师对基本法理解偏颇

“全面灭权”、“法治倒退”、“划地”……全国人大常委会批准广深港高铁“一地两检”合作安排，引发香港社会部分民情激烈反弹。
对此，《香港01》专访了北京航空航太大学法学院副教授，全国港澳研究会理事田飞龙博士，讲解中央对一地两检的法理观点。在他看来，此次“一地两检”产生的争议不仅仅是个案，更是30年余来香港与内地“恩怨情仇”新的篇章。

01：反对的声音主要不是考虑它的经济合理性和民生需求，而是纠结是否能从《基本法》中找到依据。

田：在这个问题上需要一分为二地看。第一，《基本法》在上个世纪80年代构思时，当时的经济状态是香港先进，内地落后。一国两制设计的初衷是内地学习香港，因此没有考虑到香港也有需求融入内地经济圈。因为香港本身属于亚洲四小龙，拥有著英国给它留下的西方的经济圈归属及其特点成就感。所以，一国两制和《基本法》中没有超前预见到这种后出现的问题，没有提供已设计好的明确条款，但这并不意味著一国两制和《基本法》不能提供解决新问题的方法，为“一地两检”提供宪制合法性的空间。

一国两制中就包含著“两制”互动融合的初衷初心。这就要求，香港和中央在遇到新问题时互相提出自身的诉求，以协商民主和分阶段步骤的方式共同去完成工作。例如在“一地两检”中，首先是地方形成合作安排，然后再有中央去确认它的合理合法性，再回到本地形成具体的法律细节。正是因为单纯的自治权无法处理这样的事情，而中央也无法单方面说了算，所以需要多步骤完成。在这些步骤中，香港本地的民意和利益也能够得到体现。

第二，从具体的法律条文上也能找到合法性，而大律师对于《基本法》的解释过于机械和偏颇。

首先，对《基本法》的解释应该放到整个中国宪制框架中去理解，考虑到宪法是《基本法》的来源和基础。在《基本法》中去找条文解释需要从多个条文中进行体系化的解释。

中央决定案中指明，“一地两检”是合理的，而且是符合《宪法》和《基本法》的。《基本法》第七条关于土地使用权的条款，支持特区政府运用自治权为香港的整体福利与广东省签订合作安排。《基本法》第118和119条关于特区产业政策制定权的条文，特区应该创造条件和环境支持相关产业的发展，而交通运输业就是重要的一方面。香港不能仅仅重视海上交通，在经济新形势下，更要重视陆上交通和高铁交通。这些都说明《基本法》中有相关条款成为“一地两检”的依据。

其次，人大的这种决定不是第一次。人大有这样的决定，是因为人大常委会在《基本法》秩序中，拥有超越本地自治权的至高地位，这不是自封的，而是《宪法》和《基本法》确定的。之前在香港运行高度自治权时，人大不经常使用此权并不表明没有此权。关于政改的“831决定”也是这一中央管治权的具体体现。

01：大律师也并非一定要反对，只是又纠结于第18条，即全国性法律需要列入附件三。

田：对，此前考虑过这种方案，但实际操作会非常奇怪：一方面列入附件三的法律是全香港适用，而这次仅仅是西九龙站地下两层适用而已；另一方面，内地在地下两层的许可权是综合管辖与执法权，这会导致内地几乎所有法律都需要列入附件三，这将在操作上非常麻烦甚至不可能，也违背了第18条的初衷；再者，地下两层在法律上拟制为“内地口岸区”，可参照深圳湾模式，内地法律自然而完整地延伸适用，这样安排在法理和法律技术上更为先进。

同时也没必要使用第20条，因为中央没把它当做新授权的事项。“一地两检”的方案仅仅是地方合作协定，是香港特区政府行使自治权过程当中，有些环节需要中央保障，中央做的仅仅是疏通地方，居中确认其合理合法性。并非中央主动，而是香港主动。“一地两检”的性质仅仅是中央去支持特区政府依法执政，融入大湾区，灵活开展与对等行政单位互联互通合作安排事项。

此外，内地口岸区的性质问题也产生了争议。在人大决定中，将内地口岸区视为内地。大律师们应该明白，其实这仅仅是内地法律自然而然的延伸，犹如深圳湾是香港法律的延伸一样。这不代表该部分的产权和物业属于内地，而仅仅是“法域”延伸意义上的法律拟制。

01：其实“一地两检”今次引发的争议，在《基本法》起草之初就已经存在，“一地两检”不过是一个“壳”，引出了香港面对一系列政治议题时的近乎统一化的执拗。

田：在《基本法》起草过程中，其实一直有两种不同的声音，而每一条基本上都会有10多个版本。当时香港精英认为，回归已经不可避免，在此条件下他们试图在《基本法》内获取更大的本地利益，以及聚焦于民主实现普选，及保护其自身经济利益。所以，本地利益优先，财产权优先，民主权利发展优先，这三大优先是当时起草时香港精英与末代港督彭定康及中共三方角力的出发点。

《基本法》事实上也基本实现了他们的诉求。但对于中央来说，一国两制是一个整体，因此它不能仅仅对香港好，它还是中国现代化、国际化整体战略方案的一部分。那么国家在一国两制中的利益到底是什么呢？其实就是近几年一直强调的国家主权、安全和发展利益。主权与安全即香港不能成为反国家基地，这是任何一个中央政府对地方政府最基本的政治忠诚要求。因此本土分离乃至港独是不能容忍的。发展利益是指香港要在不同阶段根据其自身独特优势支援国家发展。过去是帮助国家现代化，现在则在国家主场优势下参与及融入式发展。此次“一地两检”产生的争议不仅仅是个案，更是央港30余年“恩怨情仇”新的篇章。

01：没有人会否认，香港需要走出去，需要打开牢笼。问题在于，怎么走出去，怎么打开。“一地两检”只是工具，只是为这种“走出去”提供了路径，却不一定成为最初的动力和诱因，因为一些香港年轻人从心底里比较排斥反感内地，即便有了高铁，可能还是不会主动选择来内地看看。基于此，我们如何建立与高铁这一硬体相配套的“软体”，也即对香港的吸引力和认同感？

田：让愿意来的人先进来，让来的人把不同的资讯带回去，这本身就是有意义的交流。人心回归不能仅仅是自上而下的政策引导，还需要自下而上的民心相通，而这更是国家统一坚实的基础。我觉得这方面问题不大。因为香港的城市性格理性温和，不是一个有革命传统的城市，也不是充斥著暴力的城市，而是生存优先，经济理性突出，商业化色彩浓厚，国际化体验深厚的城市，有著适应新形势与新秩序的强大调整能力。

当然内地仍然有治理现代化的短板，在价值观上有与香港相差异的地方。香港同胞需要认知到，如此巨型规模人口的现代化转型不是短时间内可以完成的。而且这种差异是可以理解的，并且就是这种差异，导致了内地勃勃生机，内地人敢于走出去，在创业创新、学习新知识等方面的欲望和成就远远超过香港、台湾。有台湾智库的学者提到，现在的大陆很像台湾60至80年代经济起飞的阶段。而现在的香港和台湾，越来越走入后现代式的守成，害怕竞争、吃苦，喜欢享受，过度消费普适价值而遗忘或回避生存奋斗、学习、团队合作。

01：习近平是否有明确的思路去解决香港问题，或者解决香港问题并没有一个具体的“方案”，而是内嵌在中国现代化过程中，问题即会自然而然解决。

田：我倾向于后者。香港问题在习近平民族复兴和全球化大局中的分量将不断下降。这就说明，习近平认为在国家民族复兴及世界体系结构性演变之后，港台问题自然解决，这是符合历史唯物主义的。但在促成结构性和解及融合之前，也有大量可为的议题及空间。

因为港台问题的出现，就是中国积贫积弱和四分五裂，在国际秩序的权力游戏中碰撞失败的结果。因此港台问题如何产生，它也将如何结束。当然这不意味著不会有积极有为的方面。毕竟无论香港还是台湾都是同胞，不能让这一过程太过痛苦，中央定会有政策相扶持和吸引，以实现命运共同体的利益最大化。

所以，战略上有自信，以问题如何产生将如何消失为方法论，同时也会在具体的时间点和议题上主动出击，维护中国的根本利益及协调保护地方利益。