【01观点】退出《酷刑公约》不可行 行政改革迫在眉睫
近来关于香港是否要退出联合国《酷刑公约》（全称《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》）的争论甚嚣尘上，无论引发讨论者的初衷是否果真为了解决本港所谓“假难民”问题，他们都忽视了一点，即从程序上这一议题似乎难以执行。而实际上，退出《酷刑公约》的说法反映了特区政府在管治手法上一贯的官僚化和一刀切思维，缺乏行政智慧。“假难民”原本是个简单的问题，却被复杂化，特区政府现在最需要的，是通过行政改革解决此问题。
什么是《酷刑公约》
香港退出《酷刑公约》的讨论，从今年1月梁振英在《施政报告》中声称要检讨入境政策，并于记者会上表示“如有需要会咁（退出《酷刑公约》）做”开始。接着，有传媒、政党等纷纷加入讨论，将议题越炒越热。
所谓《酷刑公约》，是1984年12月10日在联合国大会上通过的国际公约，从属于《公民权利和政治权利国际公约》，目的是防止世界上继续存在酷刑或其他相似行为。到目前为止，世界上绝大多数国家都已经签署并且批准该公约，中国则和另外9个国家一起，作为《酷刑公约》委员会的成员之一。
香港于1992年，由英国作为缔约国加入《酷刑公约》。1997年香港回归中国，根据《基本法》第39条之规定：“《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会与文化权利的国际公约》和国际劳工公约适用于香港的有关规定继续有效，通过香港特别行政区的法律予以实施。”所以，《酷刑公约》在香港继续生效，并转由中国作为缔约国。根据《酷刑公约》规定，加入公约之成员国须履行义务，为了保护难民人权，“如有充分理由相信任何人在另一国家将有遭受酷刑的危险，任何缔约国不得将该人驱逐、遣返或引渡至该国。”
退出《酷刑公约》之不可行
当然，凡有制度就有漏洞，故一直有利用《酷刑公约》的“假难民”存在。例如，中文大学教授麦高登（Gordon Mathews）在《重庆大厦》一书中就记录过不少真假难辨的“难民”。这些人在香港，有的从事非法劳工，对香港的治安存在一定影响。于是，就有人提出香港不妨考虑退出《酷刑公约》，遣返所谓“假难民”。然而，就退出《酷刑公约》的可行性，似乎没有深入研究过。
退出《酷刑公约》并非不可能，但是香港作为“一国两制”的特区，就没有这一权利。根据《酷刑公约》第31条之规定：“缔约国可以书面通知联合国秘书长退约。秘书长收到通知之日起一年后，退约即行生效。”换言之，假如香港真的要退出《酷刑公约》，需要由北京出面。由于中国是《酷刑公约》的缔约国，此举相当于把中国“摆上台面”，令中国的处境非常尴尬。
并且，即便退出《酷刑公约》，目前香港的“假难民”问题也无法迅速解决，因为根据当时缔约的规定：“这种退约不具有解除缔约国有关退约生效之日前发生的任何行为或不行为在本公约下所承担的义务的效果。退约也不得以任何方式妨碍委员会继续审议在退约生效前已在审议的任何问题。”换言之，退出公约之后，香港仍要处理目前已经存在的难民问题，只是相当于从此对国际表态，今后不再人道处理难民问题，大损香港及中国的国际形象。
再者，按照退约程序之规定，“自一个缔约国的退约生效之日起，委员会不得开始审议有关该国的任何新问题”。也就是说，退出《酷刑公约》容易，但今后香港人倘若不幸成为难民，在外国的处境一样变得堪忧，这是“同等对待”。相信理智的香港市民，不会为了眼前解决“假难民”问题而得不偿失。
“假难民”问题 在于“假”而非“难民”
“假难民”问题 在于“假”而非“难民”
其实，关于“假难民”，我们应该明确一点态度，即问题的症结在于“假”，而不在于“难民”。所以，解决问题的最佳途径，是通过行政改革去甄别难民的真假，而非一刀切地将所有难民拒之门外。
所谓“假难民”的困扰，最重要的一点是目前的行政效率低下，往往要拖延数年才能确定一名难民，因此才给“假难民”在香港留出许多不法空间。那么，只要能有效缩短甄别时间，比如以一年为限，这个问题就迎刃而解。
更何况，相比之目前接收数百万中东难民的欧洲国家来说，香港区区万名的难民问题，真的那么难解决吗？可见给香港社会造成隐患的罪魁祸首不是难民，而是不作为的特区政府。
很多事情，本来是可以通过行政解决的，这是管治智慧，但现在偏偏什么都上升到法律层面。还记得2012年梁振英刚刚上任时，当时面对“双非”问题，他快刀斩乱麻，马上推动“零双非”政策，要求所有私立医院停止接受双非孕妇预约分娩，效果立竿见影，双非问题迅速得以解决，平息民怨。倘若当时也按照退出《酷刑公约》的思路，难道要修改香港执行已久的法律，规定在香港出生的婴儿不得拥有永久居民身分吗？都说人在实践中会越来越有经验，而当时梁振英有这样的管治智慧，为什么今日却反而退化了呢？
退出《酷刑公约》的背后，反映的是梁振英政府在管治上的懒惰，此举在在挑动了香港市民本来就已经敏感的神经。香港已经于“被失踪”、“被认罪”的阴云笼罩，“黑警”疑团悬而未决，退出《酷刑公约》议题自然令香港人的不安全感倍增。退出《酷刑公约》的议题不可行、有损国际形象且不利于香港的长治久安，希望就此打住。迫在眉睫的，是立即启动关于甄别难民的行政改革。
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