23条立法 · 专家分析｜世界体系变化：“管死”还是“管活”香港
迟到20多年，《基本法》第23条立法现正重新展开咨询工作，直到2月28日。香港城市大学法律学院及公法与人权论坛于2月3日举办“维护国家安全：《基本法》第23条立法”线上论坛，邀请陆港两地的法律专家包括朱国斌、田飞龙、罗沛然、刘林波等人，就目前业界最为关注的“煽动意图”的适用范围、“国家秘密”的定罪条件、“执法权力”的监察制衡等议题分享见解。长期研究香港法政的中央民族大学法学院副院长田飞龙指出，23条立法并不是要把香港管死而是要把香港管活，所以中央不会要求香港完全跟足内地一套，反而希望香港利用“两制”的活力作为杠杆；他又认为，法律界讨论重点应该放在如何与普通法国家更好衔接和同步化等问题上，尽量提高其与普通法国家的制度相似性，争取得到普通法国家的接受。
朱国斌：自由与安全，怎样协调与平衡？
出版多本宪制著作的香港城市大学法律学院教授、全国港澳研究会会员朱国斌，形容是次《基本法》第23条立法终于中断“只听楼梯响，不见人下来”的故事，又认为立法有其必然性，如果现阶段仍要讨论立法的必要性，“那么该讨论本身就是没有必要的。”
相较于2003年的立法建议，朱国斌指出，2024年立法工作比较不同的地方在于：第一，贯彻“总体国家安全观念”，涵盖传统和非传统的国安内容，所针对的危害国安行为的范围也超出《基本法》第23条所罗列的七个禁止；第二，统一“国家安全”的法律定义，采用与《中华人民共和国国家安全法》相同的法律条文，即“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力”；第三，涉及从国家维度、地缘政治、《基本法》、本地风险等四个方面的国安视野。
朱国斌又从宏观和实际层面提出思考：首先，在“自由”与“安全”之间，应该怎样协调与平衡？其次，学术研究如何避免踩踏国安“红线”？根据保安局发布的“维护国家安全：《基本法》第二十三条立法”公众咨询文件，是次立法主要基于三大原则：一是维护国家主权、安全、发展利益；二是尊重和保障人权；三是按照法治原则积极预防和依法惩治危害国家安全的行为和活动。朱国斌期望，港府在咨询和立法期间，持续澄清概念定义的范围、罪行之间的关系、法律之间的协调，使得司法实践更加顺畅。
田飞龙：立法是管活香港，不是管死香港
长期研究香港法政的中央民族大学法学院副院长、全国港澳研究会理事田飞龙，认为这是一次“补课式”立法，是在《香港国安法》基础上进一步弥补国安法律漏洞、全面应对国安制度风险及构筑完整国安法网的重大制度建设，具有显著的必要性与合法性。他提醒，是次立法必然遭遇到持续和激烈的舆论战、法理战和资讯战，这对特区政府和建制阵营又是一次重大政治考验，是对“爱国者治港”之忠诚贤能水准的集中测试。
坊间不少舆论形容，相较于2003年未能成功通过《国家安全（立法条文）条例草案》，是次立法重新定义罪行、扩大规管范围、增添域外效力，明显“更加辣”，而且“辣得多”。田飞龙则指出，这是因为制度环境和立法目标均已出现重要变迁。他解释，2003年的立法挫折，暴露出香港对国家主权、安全与发展利益的认同缺失和法律盲视，导致社会认定23条立法是民主自由之敌，造成“一国两制”制度文化的价值撕裂，引发国家自上而下进行国安立法和治理改造；所以，是次特区的立法工作不再局限于《基本法》第23条的狭窄定义，必须落实全国人大“5·28决定”、采用“总体国家安全观”，并且需要在法律体系与规制技术上与《香港国安法》进行衔接、相容和补充。
至于法律界所应该讨论的重点，田飞龙认为应该研究如何与普通法国家更好地衔接和同步化，探讨如何在罪名、管辖、执法、司法等方面的技术路线上做到更好的平衡，令23条立法不但能够帮助处理国安案件的律师和法官更好地理解和转化，而且更够借鉴参考普通法国家应对传统和非传统国安风险的思考和法律回应，让立法工作更能得到普通法国家的接受和认同；尤其是在全球对于国家安全法规的扩展和收紧之下，“一国两制”之下的香港更应该保持认知上的开放和立法上的理性，积极跟上外界的动态变化。
田飞龙又提到，中央对于香港维护国家安全的法制建设立场很清楚，明确要求香港补齐国安漏洞之后集中精力发展经济，而尽管这在客观上确实会对方方面面的势力构成更强的制度性约束，自由的范围也更清晰地被重新构造了，“但这绝对不是要把香港管死，而是要把香港管活，所以香港国安立法不需要与内地保持一致化，而是要充份利用‘两制’的活力作为杠杆，更加发挥桥梁作用。”田飞龙在朱国斌的提问下进一步补充说，香港和西方的关系已经变质，中美体系性脱钩对香港的影响也会越来越明显，所以香港要有世界体系变化的危机感，要有相应的战略思维和进取心态，那就应该借此反思：如何在世界变局当中既与西方保持联系，又能透过“一带一路”和“粤港澳大湾区”等国家重大规划发展全新优势，再次找到不可替代的角色。
罗沛然：合法与非法，应该提供清晰指引
屡任香港大律师公会要职的执业大律师罗沛然表示，法律业界希望是次立法内容是清楚的，尤其应该为“非法”和“合法”之间的界线制定清晰的指引，好让律师能够更有信心地回答客户的问题。他主要关注“煽动意图”的适用范围、“国家秘密”的定罪条件、“执法权力”的监察制衡等问题，希望特区政府可以进一步解释说明。
在“煽动意图”的适用范围方面，现行《刑事罪行条例》之下的“煽动意图”是指意图引起对香港政府的离叛，激起香港居企图不循合法途径改变香港依法制定事项，引起对香港司法的憎恨、藐视、离叛，引起香港居民之间的不满，煽惑他人使用暴力，怂使他人不守法等；时至今日，特区政府则把“煽动意图”的定义扩阔，把引起对国家制度、中央机构、特区宪制秩序的憎恨、藐视或叛离，以及引起香港特区居民间或中国不同地区居民间的憎恨或敌意，加入其中。罗沛然提到，2003年的立法咨询文件，曾把“煽动叛乱罪”当中的“煽动意图”定义收窄至煽惑他人干犯叛国、分裂或颠覆罪行，并且废除其他煽动意图如引起憎恨政府、煽动暴力等；即使参考其他普通法国家如新加坡，也已于2021年废除与香港“煽动条例”同源的《煽动叛乱法》，而是只保留煽动种族不和谐的部分，并且表明不废除的话，一些不满政府的言论就可能被视为犯罪。
在“执法权力”的监察制衡方面，根据2003年《草案》，需要保安局局长合理地相信为国家安全的目的，取缔某本地组织是“必要”的，并合理地相信取缔该组织与该理由是相称的，才可行使取缔本地组织的权力，此外，保安局局长在取缔社团组织前必须给予其机会作出陈词或书面申诉，而在作出取缔的命令后，必须送达该命令文本；但在今次立法中，取缔组织的条件修改为“保安局局长合理地相信，禁止任何本地组织在香港特区运作或继续运作，是维护国家安全所‘需要’者”，而保安局局长可以直接在宪报刊登禁止命令。罗沛然认为，执法权力明显增加，希望特区政府更进一步说明增加有关权力的需求和标准的同时，也考虑参考外国例如英国设立监察执法权力的权力汇报机制，交由独立机构审视有关权力的行使情况，再向政府和公众提交报告。
刘林波：较多“依法惩治”，较少“积极预防”
在“国家秘密”的定罪条件方面，现行《官方机密条例》未有采用“国家秘密”一词，保护对象只涵盖几类特定的机密资料，如防务资料、关乎国际关系的资料；2003年《草案》没有触及有关空缺，是次立法则提出参考《中华人民共和国保守国家秘密法》，将“国家秘密”的定义范围扩大至包括“重大决策”、“经济和社会发展”、“中央与香港特区之间的关系”等比较广泛的领域，强调重点在于“没有合法权限下予以披露”，而非机密资料的类型。罗沛然认为，有关定义仍有进一步厘清的空间，例如研究人员根据一些公开资料得出某个结论，而有关结论可能因为一些主观或客观的因素变成“国家秘密”，因此需要提供明确指引防止有人误堕法网。
就此，香港大学法学院宪法讲座教授、基本法委员会前委员陈弘毅在线上提问，怎样判断某些资料属于“国家秘密”？田飞龙回应指出，香港法院无权认定“国家秘密”，相信有关认定可能是个“行政证明程序”，例如仿照《香港国安法》的做法，由行政长官或香港特别行政区维护国家安全委员会发出证明书，而过程当中也可能涉及特区与中央的沟通，因此需要中央和香港共同完善有关沟通机制。北京市社会科学院助理研究员刘林波则补充，国家出台很多“下位法”以明确区分“国家秘密”和“非国家秘密”，建议香港方面多看国务院的行政法规、部门规章、以及相关的规范性文件。
刘林波详细对比了现行《香港国安法》与是次咨询文件所建议的罪行，印证23条立法是对《香港国安法》的补充，以及对同一法义的多重保护。他就是次立法工作提出五点建议：第一，体系通融，目前关于23条立法和《香港国安法》的关系阐述不够充分，应该讲清楚两者之间如何衔接、兼容、互补；第二，加强预防，目前体现“依法惩治”的内容比较多，应该相应增加能够体现“积极预防”的内容；第三，强加监督，目前赋权执法机关的说明比较多，但相关制衡比较少，应该借鉴普通法司法管辖区的经验，实现“赋权”与“限权”的统一；第四，明晰范围，准确界定相关法律概念；第五，安定人心，主动向市民和投资者解释哪些具体制度设计可以保障自由权利和投资者权益。