北部都会区：热点下的冷思考

《北部都会区发展策略》无疑是今年特区政府《施政报告》的最大亮点，也一度引起城中热话。围绕公众、团体、各界别所关心的热点议题，大湾区香港中心研究总监王缉宪的思考却更为冷静、长远和贴地。
王缉宪虽在北京出生，但早于1993年获聘于香港大学地理系任教，参与超过30个陆港两地乃至亚洲地区的港口城市规划发展研究项目，对香港地理布局、城市规划乃至区域经济发展通通了如指掌。《香港01》深度报导组记者独家对话王缉宪，透析建设北部都会区的四大关键：不能再造“悲情城市”、破除交通基建“鸡先蛋先”问题、厘清产业政策的“宽与窄”、与深圳融合发展之余不能失却香港特色。

冷思考一：不能再造“悲情城市”

“《北部都会区发展策略》（下称《北区策略》）是香港很少见的规划书。”大湾区香港中心研究总监王缉宪评价道，“跟香港政府以前的报告风格完全不一样，以前是比较保守的，而这份报告非常进取。”

“最大的进取，是发展方向变了。”王缉宪说 ，无论是回归前，还是回归后到2010年左右，香港“一直坚持远离中国大陆边界”，发展重点在南面的维港两岸。“英国人传统要跟相邻地区保持距离，我们未来要开发的这个地方，以前是所谓的‘边境禁区’。”

“上世纪六十年代前后，曾经试过发展新界北。”王缉宪忆述，彼时，殖民地政府开始在新界规划发展新市镇，包括沙田、荃湾、大埔，以及天水围、元朗和屯门等，“希望就业和居住都可以北移。”然而，希望终究是希望，并没有付诸现实。几十年后，位于西北的天水围也被冠上“悲情城市”之名。

“悲情城市”出自现任特首林郑月娥之口。2006年她担任民政事务局常任秘书长时忆述，2000年在任社会福利署署长时到天水围探访，发现该区被一栋栋房屋包围，欠缺社区凝聚力，遂形容其为“悲情城市”。2004年天水围发生一宗一家四口灭门惨案，紧接三年也出现两宗家庭悲剧，著名导演许鞍华以此为背景拍摄《天水围的日与夜》和《天水围的夜与雾》，写实地探讨这个社区的温情与无助。诚然，天水围公屋户较集中，因而衍生出区内高贫穷率、高综援率。但是，区内产业缺失，交通基建落后也是不能被忽视的主因。

“这三个地方（屯门、元朗、天水围）远离市区被孤立，很长时间里也没有铁路连接到市区。”王缉宪道出“悲情”的因由，六十年代的新界西北附近有很多工厂，发展“屯元天”正是为了承载蓝领家庭，“职住平衡、减少通勤等想法，都是想在三个新市镇实现的。”后面的故事却已人尽皆知，“中国改革开放，深圳建起特区，很多工厂、企业就跑到广东去了，香港失去了制造业，这个地方的人不得不回到九龙和港岛找工作，通勤时间又被拉长了。”

“整个规划算是彻底落空了，新界北部也没有得到真正的发展。”王缉宪叹到，即便2010年后，特区政府着手建设洪水桥新发展区，但仅仅七平方公里“新区”的规模，远远比不上过往北部所期望发展的“新市镇”，也“无法回应深圳对香港开发边境地区的期望”。即便是《香港2030+：跨越2030年的规划远景与策略》提出建立“西部经济带”（洪水桥、屯门、欣澳、东涌至港珠澳大桥一带）以回应港深前海合作区的建立，但整份报告的重点工程也不是“开发新界北”而是“东大屿填海”。

弃现成农地、棕地不顾，转而填海造地，觅地建屋的方向是否“走偏”？历史仍未走到盖棺定论的那天，但能明晰的是，“明日大屿”计划乃本届政府施政重点之一，纵使坊间多有争议，特首林郑月娥都曾在不同场合表达过“不会放弃”，甚至在任内最后一份《施政报告》给予保留。

然而，王缉宪不免“泼冷水”。他表示，《北区策略》大胆地提出一个向北发展的庞大计划，“可以说是否定了之前的准备工作”，而且“时间和资金上将会和‘东大屿’发生冲突”，即使政府“不会正式宣布放弃‘东大屿’”，北部都会区也会被置于“东大屿”之前。

新界北发展整整六十年，历经不同当权者、不同执政班子。很多美好设想在此沦为一纸空谈，大片土地和大批居民被长期忽视。正如深圳市先行示范区湾区组专家张克科先前接受《香港01》访问时指出，《北区策略》的提出是特区政府对新界北的“欠债还账”。

“悲情城市”作为新界北发展滞后的缩影，所揭示出城市规划的深层次问题，显然需要被检视和反思。在北部都会区的建设中，不能再造“悲情城市”，要为香港市民的生活及香港经济的未来带来新的可能性。城市规划需考虑全面、系统，无论是日常生活所需的交通基建，提供就业岗位的产业，还是与邻近城市乃至区域的合作，都是新界北摇身一变为北部都会区时需深化规划的方向。

冷思考二：破除交通基建的“鸡与蛋”问题

“未来十年内，2030年以前，最重要的就是把铁路落实了。”王缉宪强调了北部都会区的交通规划，尤其轨道交通的重要性，“别在纸上画画就算，拖到二十年以后再建，那北部都会区不会成功的。因为，香港这个城市就是靠铁路把城市连接起来的，这是香港最大的优点。”

《北区策略》中提及五条铁路规划，其中包括两条全新的铁路项目。当中北环线将在新田设支线，跨境前往皇岗的新铁路线；北环线东延线亦设有八个新站，将于罗湖南站接驳现有东铁线，终站设在粉岭安乐村。西面则是商议已久的港深西部铁路（洪水桥-前海），以及沿海而建的自动捷运系统（尖鼻咀-白泥）。

民建联于10月底公布民意调查结果，82%受访者认同“发展策略”中的铁路方案对改善新界区内交通有帮助；民建联又强调区内规划的五条新铁路对带动都会区发展尤其重要，现时的铁路发展时间表有必要加快。早前发布《新界北建设香港新中心倡议书》的民建联立法会议员刘国勋接受《香港01》访问时，便公开批评港铁近年兴建铁路的效率“令人不敢恭维”，更表示应引入深圳的铁路承办商以创造竞争，倒逼港铁提高工程效率。

一时间，“基建先行”、“港铁垄断”等批评不绝于耳。面对这些“口诛笔伐”，作为研究交通网络的专家，王缉宪尝试提供不同角度的“冷思考”：“愈了解交通，特别是轨道交通，愈觉得轨道交通建设是‘两难’的。”

首先是建设铁路的“效率”问题。王缉宪又从“屯元天”开始讲起，如今该区连接市区的唯一轨道交通，即西铁线（今并入屯马线），从“设想”到“落地”曾历经近十年。彼时，九广铁路公司和地下铁路公司仍未合并。但两间铁路公司一直抗拒发展此段铁路，一方面是因为轨道交通的前期建设成本很大，“屯门、元朗和天水围离市区很远，中间全都是山，也没有站”，另一方面则是线路成本控制与通车时间息息相关，“铁路运行达至三十年之后，维修成本会比一开始投入的还要大”，而“屯元天”作为偏远的新市镇，客流量自然难达预期。综合基建成本和维修成本的考虑，建设“西铁”反成了“亏本生意”。

王缉宪忆述，当时在车资上也有争拗，主要有两个方案：一是让“屯元天”的车站的乘客多交车资，“但这个区又以公屋为主，都是基层，怎么会给得起呢？”二是铁路企业在“全网络分摊这段的成本，整条铁路涨价，那市民又不愿意接受”。王缉宪说，“久久没有定论，这条铁路就一直停滞，直到进入新世纪才建起来，比香港其他地方的铁路晚了大概二十年。”

为了平衡铁路运营效益和城市发展效率之间的矛盾，香港很早便独创了“地铁上盖物业”的发展模式，以此来创造客流量和减轻基建成本压力。王缉宪指出，该城市发展模式的“学名”叫公共运输导向型发展（transit oriented development，简称TOD）。2019年，世界银行发表相关研究报告，将世界上14个运用TOD模式的城市进行排名，香港排在第三位。报告指出，港铁公司的核心商业模式——“轨道加物业”模式（Rail + Property）是铁路企业极具创新性的融资方式。

港铁公司因而被称为“全球最赚钱的铁路企业”。在全世界大部份铁路企业都是亏损的情况下，港铁过去十年几乎都能录得一百亿港元以上的利润，没有赤字也不需公共资金注入。营收成为了铁路企业拓张网络的动力，反提高了效率。“公共交通如果没有一定程度的垄断的话，可能更加没有incentive（诱因）去做，因为成本比较高。”王缉宪如此分析两铁合并、港铁垄断的必要性，“否则，铁路企业就会一直拖，拖到人口上来了再进去，就会赔得少一点。但对地区发展是不利的，因为‘鸡’和‘蛋’，总有一个要先走。”

“在这个角度，如果引入外来的铁路运营商与港铁争标，能不能赢标是一回事，即使中标，在香港境内仅有一段由外来竞争对手承建，那这个企业一定会赔钱。”王缉宪解释，铁路只有形成网络，通过调度车辆才能降低成本和效率，故北环线引入竞争不太现实，“但是洪水桥-前海这条线路可以尝试竞标，通过这个方式把成本降下来，给MTR一点压力。这条线路将来若能接驳机场，应该能赚钱。”

王缉宪的推演都基于“效益”和“盈利”，并没谈到港铁公司的公共服务职能。然而，如果港铁事事“利字当头”，岂不是忽略“公共利益”？到底应该怎么做，才能破除“鸡先还是蛋先”的问题呢？

“在体制上和技术上都是可以做文章的。”王缉宪回应道。体制上，因为特区政府是港铁公司的最大股东，“而现在的政治环境是‘动真格’，似乎不解决房屋问题、民生问题，连特首都不能当”，在这种要求下，政府自然可以要求港铁公司“服从大局”，尽快完成北部都会区的铁路工程，“我对此持正面看法”。

而在技术上，王缉宪指出，“现在已经不是非地铁即巴士的局面了，可以建立一些介于两者之间的交通工具”，例如巴士快速交通系统（Bus Rapid Transit, BRT）。他举例，在地铁拟建站点附近设计地面站台，在路面设计巴士专用道，“类似轻轨，但是没有轨道。”同时，还可以采用地下埋磁性轨道的方案，便于日后转换为永久性轨道交通。全球约有166座城市采用了BRT系统，因其结合了地铁的容量、速度与公车系统的低成本，所以又被称之为“地面上的地铁”，“可以作为一种过渡的方案，等人口先上来，又环保，又能兼顾效率和速度。”

冷思考三：产业规划的“宽与窄”

除了交通基建以外，新界居民“职住分离”的问题也同样需要关注。据《北区策略》，北部都会区建设目标是“成为宜居宜业宜游、以创科为经济引擎的都会区”，可见创科产业未来将会成为北部都会区的新经济引擎，坊间更形容香港将会形成“南金融、北创科”的格局。

然而，王缉宪对这些口号“不置可否”。“有很多似是而非的说法。”他说，在特区政府的报告中，“每个新发展区都要发展创科。”“什么是创科？怎么定义创科？香港要发展的是‘创科’还是‘科创’？”王缉宪抛出一连串问号，“这个问题很复杂，现在都没人能回答清楚。”

首先，“创科”已暗藏着很多复杂的分类。王缉宪解释，创科有很多阶段，涉及不同产业，从科学理论到应用的“从零到一”，从应用到商业化的“从一到十”，以及商业化到批量生产、推广的“从十到百”。实际经济运作更为复杂，不同产业还可能暗藏着“从零到零点八”，“零点八到一”等情况。现时，香港虽口口声声要建设“国际创科中心”，但未来的定位依然不清晰。究竟是要做利用优势，专注于科技产业链上游的创新，还是希望补足下游科技应用短板，推动“再工业化”，打造完整的产业链？

同时，这也涉及到产业政策的“宽窄”问题。王缉宪指出，若要在区内扶持产业，必定会使用配套政策，提供“特定优惠”：“政策范围定得愈窄，说明目的性愈强，要打造成一个什么区域，例如规定是生物科技园区，就只能是相关的企业入驻才能获得优惠。如果范围定得愈宽，说明园区鼓励的行业就愈多，但同时目的也就不清晰了。”

“谁来决定这个地区应该有什么行业？政府有这么聪明吗？政府有权力去做这个事，但该不该做？”王缉宪又接连抛出了几个问题，“这个方面，政府就很两难了。如果太聚焦，政府可能会被质疑‘操纵市场’；如果不聚焦，整个区域发展又会‘目的不清’。”

除此之外，还有人才的问题。“香港人自己到底想干什么，想清楚了没有？”王缉宪说，香港老龄化问题已经愈来愈严重，青年人数目已呈下降趋势，“现在中小学都在杀校。”王缉宪为记者“算了笔账”，据《北区策略》，北部都会区在2048年期望从95万人口变为250万人，中间差值大概为150万人，“假设这里一半是香港本土的青年人，也就是80万人左右，那他们大学要学什么，才会最终在北部都会区工作呢？”他解释，现时本地约有四成青年人可以上大学，学什么专业将会与香港未来出现什么行业“直接挂钩”。

王缉宪感叹，如果青年人仍然一味涌入金融商科，是不会来北部都会区的，因为金融产业的地理特性是“Proximity（邻近性）非常高”，这也是大部份金融机构集中在中环的原因。同时，由于香港青年人不愿意离开香港就业，若无法进入极高端的金融业，宁愿去低端服务业。“就业在香港从来都不是个问题，问题是‘就什么业’？”北部都会区若要成功，关键在于能够为这群青年人，“尤其工程、生物、科技等方面有专长的人”，提供除了低端服务业外的“归宿”。

王缉宪总结，北部都会区想培育创科产业，打造新经济产业集群（New Economic Industrial Cluster）并不容易，要从人才培训、区域规划、产业配套政策等多方面去系统考虑。

冷思考四：不失特色的城市合作

“‘双城三圈’覆盖了深港口岸经济带和深圳发展最成熟的都市核心区，以及香港境内城市建设资源正在高速汇集并仍拥有庞大发展潜力的北部都会区。”最新一份《施政报告》写道。可以说，北部都会区建设的母题是“双城三圈”，港深合作是北部都会区的重点之一。

先是国家公布了《前海方案》，再到香港以《北区策略》回应，港深融合已然如箭在弦，引起一轮又一轮热议。王缉宪却认为，“融合”这一词并非港深最好的合作方式，“我认为，应该用‘嵌入’。”

王缉宪解释，港深两座城市呈现出很强的互补性，当中根源是因为“两边制度不一样”，而中间存在边界，所以“互相不被同化”，才有了“双方的成功”。换言之，“如果两者完全变成一个，就只能符合一种需要了。现在因为两边都是不一样的，才会令两边都获得全世界的需要。”自然而然，两边也形成了不同的聚集，反体现出“一国两制”的制度优越性。

而所谓的“嵌入”，是指在维持自身特点的情况下，以特别的办法“互通”，但“互相不同”的组合。“这跟‘融合’不一样”王缉宪厘清，“融合就是香港变成深圳，或者深圳变成香港了。”王缉宪表示，香港依然有不少优势，例如国际教育资源、优质公共服务等，很多青年人不希望离开香港。而“嵌入式”合作能够在保有香港的特点上开展与深圳的合作，如此便能形成对内地乃至国际华裔人才的特别吸引力。

“嵌入”的实例便是“河套”。王缉宪指出，按政府的说法，将来河套区域会设计特别通行证，令人员能够无缝穿梭深港边界。人员按自己需要自由选择在深圳或香港安家，但工作的资助、优惠乃至税收安排则以企业所在地划分，“在香港设立的企业按香港的法律，在深圳的园区就按深圳法律。”如此便能在不改变深港特点的情况下，“嵌入”式合作。

然而，如何能够令这些“嵌入”合作不止于河套？这也是特区政府未来要深化探讨的议题之一。例如，在前海和洪水桥的合作中，通行证制度便会碰壁，皆因两者地理上不接壤，很难自由通行。王缉宪认为，以轨道交通连接两地，再在前海设计“一地两检”便是可行方案之一。“这样，前海和其他区就没有太多分别了，只不过远一点而已。我可以住在天水围、洪水桥、元朗、屯门，甚至更市区一点的地方，但在前海上班。”

除了与深圳合作之外，香港也要找准自己的定位，强化自身特色。“大家都爱说‘国家所需、香港所长’的口号。大家有没有真正探讨过‘香港所长’的细节？它真的‘长’吗？”王缉宪质疑道，“相对内地城市来讲，我们的专业人士确实国际化程度更高，但是真的能达到国家所需的程度吗？”

王缉宪近一步解释道，香港最擅长的金融及专业服务业，对比内地城市，最大的特点和优势在于国际化，“我们可以处理国际诉讼，做国际法的业务。即便是前海，也未必能经营国际业务。”但另一方面，香港与其他国际城市比较，其国际化程度又不足，甚至难达至“国际权威”的标准。

“例如伦敦，香港如果要和伦敦竞争，最大优势是什么？是你旁边有一个巨大的‘中国’，而她将来有大量的国际事务需要你‘帮手’。”王缉宪说，“但香港企业有没有这么大的能力，这么大的视野，这么大的格局，去帮中国做这些事？我看不见。我看见的，是他们有饭吃就可以了，却没有那种视野和格局。”

上文提及的刘国勋已报名参加第七届立法会选举新界北地区直选。同区其他候选人还包括元朗区议员沈豪杰、香港新方向张欣宇、社民连及人民力量前成员曾丽文。