平抑电价｜“开放电力市场”和“输入内地电力”可否混为一谈？
中电和港灯今年大加价，同比加幅分别达到两成及四成半，引发社会广泛批评特区政府把关不力、纵容两间电力公司“赚到尽”。适逢港府将与两电就《管制计划协议》进行中期检讨，外界强烈寄望三方会就减低准许利润、分担价格成本、检视奖罚机制等等范畴进行磋商，甚至会就“开放电力市场”的呼声给出可行方向。然而，观乎环境及生态局长谢展寰等主责官员回应有关议题的左摇右摆——既担忧干涉定价或令电力公司退出市场，又犹豫开放电网未能保障供电稳定——实在难免令人担心，他们到底如何说服两电主动承担社会责任、甘愿将利润拱手相让？
立法会议员议案政策分析系列
罕有记名否决修正
立法会上周三（6月14日）辩论由工联会选委界议员陆颂雄提出、经选委界议员林筱鲁和李浩然修正的“输入内地电力，平抑香港电费”无约束力议案。有别于多数议员议案都可顺利通过的场景，是次辩论当中，很多议员指出林筱鲁的修正案与原议案存在不小差异、甚或“背道而驰”，因此无法全数赞成或反对，期间更罕有进行记名表决。
陆颂雄和林筱鲁的差异是什么？陆颂雄的原议案促请政府逐步开放电力市场，并增加输入内地电力的比例，以减少两电的固定资产投资；同时检讨《管制计划协议》，降低两电的准许利润、调整现行奖罚机制及环比调整燃料费用的做法，从而平抑电费。林筱鲁则把“逐步开放电力市场”修正为“探讨”，并删去“降低两电的准许利润”。不少议员担心该议案或让外界产生“议会纵容两电继续加价”的负面观感，如工联会和民建联便表明反对；自由党和新民党则投下弃权票；而支持的只有经民联和数名单头议员，认为需要重视供电的安全性和稳定性。最终，林筱鲁的修正案仅获得9票赞成，未能通过。
修正案和原议案的共同目标，都是促请特区政府加强管理电力市场，好让香港市民享受便宜、安全、稳定的电力服务；而两者的差异，也正好体现了电价议题的核心争议，即“开放电力市场”和“降低准许利润”，是否实现政策目标的有效手段？
“利润管制”变“利润保障”
要设法降低电价，先要知道加价的原因。香港电力市场较为封闭，中电和港灯都属是“自然垄断”，各自在服务区内拥有并营运发电、输电、配电及零售等整个供应链的服务。两者电价都由“基本电价”和“燃料成本”构成：“基本电价”将每年预测的标准燃料成本、营运成本及准许利润的总和，除以预测售电量得出；“燃料成本”则环比由用家实报实销。受俄乌战争等不因素影响，近年燃料成本持续飙升。至于基本电价，两电坚持按照《管制计划协议》赚足8%利润，经营成本只能转嫁至市民身上。因此，现有市场之下要令电力价格回落，可以抑制固定资产净值的增长，或者降低准许回报率。
先说“降低准许回报”。之所以有此设计，就是希望为电力公司提供一定的回报诱因，促使它们持续提供安全可靠的电力服务。所以，有人担忧一旦减少电力公司收益，或对电力供应产生负面影响，例如引发电力公司退出市场。不过，有更多人认为，“电力”属于公共资源，电力公司本来就是透过公共资源获取私人利益，所以政府也有责任进行适度规管，包括价格或利润管制，才能确保全港市民能以合理价格享用高质服务。
是次辩论中，多位议员都提到，近年数宗电力事故突显《管制计划协议》的奖罚机制存在漏洞。例如，如果涉及人为原因的停电事故能在70分钟内恢复供电，电力公司竟然可以额外获得0.015个百分点的准许利润，引发公众异议。环境及生态局局长谢展寰在总结发言中表示，会建议改善现行奖罚机制，包括收紧《协议》的表现指标，不给予与人为失误有关的供电事故任何奖励，同时加入新指标以惩罚大型严重供电事故等。
买内地电并非易事
至于“抑制固定资产净值”，工联会九龙东地区直选议员邓家彪认为，相对于“降低准许回报”而言，此举没有什么可以调整空间，因为一旦抑制固定资产净值，可能导致电网投资减少，反而降低供电的稳定性及安全性。他提到，另一出路是从内地大量购入电力；他甚至相信香港无需考虑是否购入“零碳电”，因为国家对“碳中和”目标自有安排。
选委界议员陈沛良则表示，支持采取措施降低电费，但是要向内地购电，需要考虑三个因素：首先是向谁购电？深圳还是大湾区？其次是要用什么方式输送？购买多少比例的电力？平均成本多少？最后是购入什么类型的电力？核电还是可再生电？
有些议员以为大量从内地购买电力是相当简单的事，但实际上，内地电力市场和香港不尽相同——所有电力单位都是国营企业，而且政府都会高度介入电费定价，以确保民众能够以低廉价格享用这项人人必需的公共服务。在去年，北京、广州、深圳等一线城市，每一度电的单价约为0.6、0.7、0.8港元，同期香港则是1.5和1.9港元。
以内地电价为例，由三个因素组成：一是“上网电价”，指发电厂卖给电网公司的成本，根据煤电、光电、核电等不同类型电力定价；二是“输送配电价”，是电网公司提供接电、送电、卖电等服务的价格总和及线损折价，而不同省区的输配电价需由政府核准，综合线损率在4%至9%之间不等；三是“政府基金及附加费用”，如重大水利工程基金、大型水库移民基金、可再生能源附加，是电力用户需要承担的社会政策成本。此外，内地工商业用电量占比达到80%以上，相关收益会被用于补贴居民；但当电力从民生必需品转化为“商品”卖给香港时，应否继续保持便宜的价格，需要画一个问号。
开放电力市场何时践行？
新民党香港岛西区直选议员叶刘淑仪也在辩论中质疑低价购入内地电力的合理性。她指出内地节省用电，不像香港很多商场和写字楼会过度使用冷气，如果要让内地将电力平价出售给香港，其实不太合理。正如叶刘淑仪所言，由于高温气候的影响使得电力需求增加，内地多个城市电力缺口扩大，甚至出现用电荒和大面积停电，多个城市都倡议节约用电。就在本月12日，广东省茂名市发布《2023年节约用电倡议书》，表明全市用电负荷已3次创历史新高，提倡保持办公场所的空调温度不低于26度、减少使用电梯等。不止是茂名市，重庆、广东和海南省其它多个城市的政府部门都发出相似的倡议。
根据《香港能源统计年刊2022》，过去三年内，本地总用电量分别是15.9万太焦耳、16.5万太焦耳、16.1万太焦耳，而由内地进口电力则分别占28.8%、27.5%、27.6%。谢展寰则在总结发言时透露，2018年批准的中电发展计划包括强化清洁能源输电系统工程，预计至2025年完工后，从内地输入电力的比例将会增加至约35%。
不过，香港总不能把“输入内地电力”作为解决问题的“万金油”。一般相信，开放市场竞争有助提高资产营运效率及引入创新意念，从而降低成本并提高运作效益，或可令电费下调。李浩然的修正案便在“增加输入内地电力”之前，加入“政府应落实载于2015年发布的《电力市场未来发展公众咨询》的政策目标，继续为电力市场引入竞争，以及按照《管制计划协议》附表五第26及27段，着手准备开放电网让新供电者使用，以逐步开放电力市场”一段，希望政府重视对电力市场的开放。该修正案同样获得通过。
对此，谢展寰承诺，“适时与两电探讨及研究未来电力市场的营运和规管方式，包括是否或如何开放电网。”不过，观乎他一直以来对开放电力市场的态度，并不算很正面，而且有些摇摆。去年7月上任之后，他表明“香港电力市场制度是电力供应稳定的基石，开放市场未必符合本港效益”；今年1月再受访，他也说“如电力市场分拆过细及零碎，对本港未必是好方法”；直到是次辩论，他总结发言时仍重申有关观点，认为“根据海外经验，开放电网不一定会减低电价和确保供电稳定”，而开放与否涉及复杂因素。
不过，必须指出的是，尽管“开放电力市场”和“输入内地电力”都可能成为缓解电费压力的方案，但两者路径不同，应该小心区分，不应混为一谈。“开放电力市场”是在现有市场之外，引入第三个稳定供应方；“输入内地电力”则是在现有市场之内，把内地电力视为选项之一。值得注意的是，如果市场开放，而内地电力价格便宜，那选择购买内地电力就是自然导向的结果；如果市场不开放，购内地电只是为了降低现行电价，那么当内地电力价格上涨或是供应不稳定的时候，议价权仍然会落回两电的手中。
如果选择开放电力市场的方案，就需要计算对比联网设施的建设成本，以及评估市场竞争对电力供应价格及稳定性的影响，是否值回建设成本。特区政府于2015年发布的《电力市场未来发展公众咨询》对是否要引入新市场参与者进行检视，得出的结论是“虽然我们在短期内将不会有来自内地或本地具规模的新供电源，但我们会为将来引入潜在的新供电者作出所需的准备”，并表示“我们有必要进行所需的准备工作，为日后可能引入新供电者铺路。这些工作将包括研究开放电网给新供电者使用的详细安排、研究加强内地与香港之间的联网及现有电网之间的联网、以及公布个别的成本数据”。不过，直至今日，特区政府对于开放市场的影响评估仍是“不一定”，正如谢展寰在总结发言时指出，“根据海外经验，开放电网不一定会减低电价和确保供电稳定。”
如果从内地购入电力，同样面临设施建设的成本问题。虽然目前香港也有从大亚湾核电站输入核电的专线，但容量十分有限，规模化采购内地电力必定需要建设新的联网设备。上世纪90年代初，中电引入天然气发电，与内地四大离岸气田之一、位于海南附近的气田签订20年向香港供应天然气的合约；到2013年，则开始使用透过内地“西气东输”二线输入。为了让香港能更灵活地从全球的液化天然气市场，直接取得具有竞争力价格的天然气，两电合资建设“海上液化天然气接收站”项目。今年5月14日，接收站实现首船卸料和管线通气，进入试运行阶段。如今，天然气可以通过接收站的两条海底天然气管道，从海上液化天然气接收站，分别连接至龙鼓滩发电厂和南丫发电厂。
商界议员廖长江指出，他十分支持使用清洁能源，但两电合作海上发电项目的建设使得固定资产上升，政府应思考以资产净值计算利润回报率的方式是否合理。谢展寰则回应，会于是次中期检讨向两电建议减低准许回报率，以期纾缓电费上升的压力。