无得住、无钱养、无时间——市民不想生育，只是个人选择？

香港人口问题日益严峻。上星期立法会刚刚讨论为应对高龄化发展“乐龄科技”的议案，这个星期议员们又要为提高生育率、改善人口结构而出谋划策。今年4月19日，联合国人口基金会公布《世界人口状况》年报，香港以0.8的生育率成为全球最低生育率的地区，低于韩国的0.9和新加坡的1.0。实际上，自2020年起，香港已经连续三年出现人口负增长。今天的人口问题源自昔日的人口政策，早在2003年出炉的《人口政策专责小组报告书》已经表明，“香港特区政府不宜透过施政鼓励生育”；20年过去，今天的人口结构挑战又会怎样影响未来的人口规划走向？

立法会议员议案政策分析系列

至今没有全面人口政策

立法会周三（5月31日）辩论由选委界梁毓伟提出，经杨永杰、梁子颖、陆瀚民和容海恩修正的“制订全面人口政策”无约束力议员议案，促请政府制定全面的人口政策，为青年人打造适合组织家庭的社会环境，以应对香港所面临的生育率低迷、人口老龄化及劳动力不足的种种问题。除陆瀚民收回其修正动议外，议案及其余修正案均获得通过。

事实上，特区政府对于“全面人口政策”并不陌生。早在2002年7月1日，时任行政长官董建华已在就职演说中提出：“我们将在今年之内，制订出一套全面的人口政策。这套人口政策，要符合香港社会和经济长远发展需要、兼顾各方利益和家庭需要。”同年，政府成立由政务司司长曾荫权领导的人口政策专责小组；到曾荫权出任特首后，又于2007年成立高层次的“人口政策督导委员会”；至梁振英任内，再于2013年发布题为“集思港益”的人口政策咨询文件。不过，该文件饱受批评，被认为只关注于经济效益，缺乏人文精神和人本关怀，是“人力资源政策”而非“人口政策”。可是，政府在2015年发布的《人口政策——策略与措施》的报告，甚至直接将目标制定为“发展及培育人才，使香港的人口可持续地配合及推动香港作为亚洲国际都会的社会经济发展”。

是次议员议案辩论，劳工及福利局局长孙玉菡在总结发言时，也回顾了制定人口政策的历史，并表示政府早于2018年成立的“人力资源规划委员会”，正是沿用很多议员所建议的“以高层次统筹和跨部门协作方式制订全面人口政策”的运作模式。不过，无论是历来人口政策报告文件内容对于“经济效益”的高度倾斜，还是前任劳工及福利局局长罗致光在谈及生育率下降问题时表示自己“不是负责人口政策的官员”，都反应了香港人口政策的制定没有清晰的规划指引，跨部门协作的结果只是各自为政。

此外，特区政府似乎也没有思考过香港究竟需要多大规模的人口数量、需要怎样的人口结构，而是被动地跟在社会变化之后，作出一些“头痛医头、脚痛医脚”的反应——当人口老化，就鼓励长者回内地退休；当人口流失，就大举输入外劳；当出生率低，就放宽移民要求......新民党选委界容海恩在动议修正案时便指出，政府上一份人口政策报告发布于2015年，距离现在已经超过8年，其中许多内容早就不合时宜、需要持续更新。她特别强调“持续”二字，认为政府应该持续研究和发表相关报告，才能奏效。

人口还是人力资源政策？

8年过去，特区政府依然把“人口政策”简化成为“人力资源政策”或“人才政策”。“人才政策”专注于人才的培养、引进和管理，促进经济、科技和文化发展，通常会提供教育、培训、就业、待遇、奖励等方面的支持，以吸引和留住优秀的人才。而“人口政策”的目标则是通过调节出生率、死亡率、迁移率、教育程度、社会福利等措施，达到维持人口平衡和改善人口结构的目的。时至今日的立法会上，两者也被混为一谈。

尽管梁毓伟在动议议案时也指出，过往处理人口政策多著眼于人力资源，但“抢人才”、“输入外劳”等只能是短期手段，长远必须要处理人口不足和老化的问题，促进人口结构均衡发展，从而达至人口自然补充；多位议员亦强调“人口政策”有别于“人才政策”；但是，他们发言时并没有跳脱出人力资源的角度，而是将许多时间用于讨论如何为“银发族”寻找更多适合的工作岗位，以及通过吸引外来人才计划补充劳动力。

工联会劳工界议员梁子颖担忧依赖输入外劳方案会将未来的香港变成一个外劳世界，甚至成为一个为其它地区提供服务的地方；选委界陈沛良则认为，鼓励生育政策的作用十分有限，因为生育率受整个社会政经环境的影响，时下年轻人也更加注重个人价值，不愿意被传统生儿育女观念束缚，所以政府应当多加关注人才政策，才能维持人口结构。

婚姻观念改变生育意愿

如何提升生育率亦是辩论关注的重点。多位议员认为，工作是与生育产生矛盾的重要原因，因此号召发展家庭友善政策，减轻在职父母的负担；亦有议员认为，不少女性为了拼事业而错过生育的黄金期，提议为“冻卵”等辅助生殖科技手段提供补贴。

然而，出生率偏低的原因，也和市民组建家庭的意愿下降相关，而当中少不了人们对于婚姻和家庭观念的怀疑。根据政府统计处数据，25至29岁女性已婚的比例已经从1991年的56%，大幅减少至2021年的19%。此外，2021年的初婚新郎、新娘的年龄中位数，分别是32.2岁和30.6岁，而1991年相应的年龄中位数则为29.1岁和26.2岁。

如果短期内无法改变人们的观念，提供生育补贴能否成为一个快速起效的方案？经民联选委界议员陆瀚民在动议修正案时，建议政府为生育提供经济诱因和支援。他以日韩提供的现金津贴举例，希望政府可以考虑这类经济介入的手段，例如大幅提高子女免税额，并分级实行内进的安排，生得越多则优惠越多；提供幼儿开支扣税额，新生婴儿获得两万元资助等。不过，他最终选择不动议他的修正案。

扫清障碍再谈个人选择

同属东亚地区的日本、南韩和台湾同样面临生育率低的问题，多年来一直实行以经济诱因鼓励生育的政策，但效果参差不齐，近年几个地区的生育率都创下新低。原因之一便是，当家庭福利制度不够完善，即使推行生育奖励，仍然不足以改变人们的生育意愿。去年年底，台湾中研院经济所公布一项在2007年至2012年间，追踪研究1,218个年龄介乎20到45岁的乐透中奖得主的育儿意愿，结果发现，中奖额度要超过1500万元新台币（相当于约382.32万港元）才让夫妻明显提高生育动力，每百人中可以多生25个。

生育率的下跌一定程度上反应了年轻人对社会现状的不满，以及和对未来发展前景的迷茫。拆解香港生育率低迷背后存在的问题，有助于对症下药，提升人口的生活质素，从根本上改善人口政策。不过，政府对待生育问题的态度向来是“积极不干预”，指生育是个人选择，应当予以尊重。这或是基于意识形态的迷障，或是来自懒政怠政的借口，但无论如何政府必须意识到自己存在的作用之一就是，如果是种种现实问题导致生育意愿下降，政府就有责任帮助社会扫清障碍，再让他们根据个人条件作出个人选择。

香港青年专业网络和香港青年联会在今年4月进行了一项网上问卷调查，发现63.7%未有子女的受访者没有生育计划。对于不想生育的原因，76.9%受访者认为是因为“居住空间不足”，其次有63.9%是“为人父母育儿责任沉重”。另有过半数认为，如果“优化教育制度及改善学习环境”或“生育、育儿期间提供经济支援”，可以提升生育意愿。

合力营造生育友善社会

无独有偶，香港妇女联合协会于2月2日至15日访问了1,176名18岁以上的香港居民，发现有76%受访者表示不愿意生育，这一数字也创下了9年来的新高。而他们不愿生育的主要原因是“育儿经济压力大”，占90.5%；其次是“工作繁忙没有时间和精力照顾小孩”，占87%，以及“房屋问题严重，家中空间不足”，占86.4%。

年轻人对于住房条件、教育制度、工作压力等问题的诉求，不仅仅关系到生育率，更关系到人口的生存状况，而这也是人口政策不可或缺、但却长期被忽视的一环，并且与政府津津乐道的“人才政策”息息相关。在思考是否选择生育时的顾虑，也是在吸引外来人才问题上，长期以来的一个疑问：为什么人才要留在香港？香港是否真的是一个适合长期工作生活、甚至组建家庭的地方？如果特区政府无法解答这些问题，即使吸引来人才，也不过是将香港作为短期工作的“跳板”，在未来几年后便会离开。

选委界陈沛良在辩论中指出，有研究发现通过专才计划来香港的人才，只有12%申请成为香港永久居民，反应出他们留港发展的意愿不高。政府需要对症下药，除了优惠政策外，还要创造开放包容和舒适的环境，让外来人才更加融入香港的社会文化，提升他们对香港的归属感。但劳工及福利局局长孙玉菡在总结发言时表示，“就议案触及有关婚姻、生育、教育、就业和住屋等多方面，各政策局均在各自范畴积极推展相关工作”。