财政预算案2023｜一文看清“消费券”成败得失　千亿能买你开心？

财政司司长陈茂波下周三（2月22日）发表现届政府首份《财政预算案》，外界最为关注会否全民派发第三次消费券。两年过去，第一次消费券计划惠及720万人，涉及360亿元公帑；第二次惠及660万人，涉及660亿元公帑。那么，市民究竟把消费券花在哪里？效用是否达到政府预期？有关注公共理财的学者指出，消费券的心理作用高于经济作用，可令市民开心一些，但派钱并非唯一令市民开心的途径。

不派又派用意何在

新冠病毒疫情爆发以来，“电子消费券”似乎成为每年《财政预算案》的“指定动作”。但在派发之前，特区政府对于消费券的态度，经历一些变化，显得左摇右摆。

早在2019年底，受“反修例风波”影响，零售销售总额连跌数月，第三季度私人消费开支更是出现10年以来的首次下跌，已有政党建议全民派发现金或消费券。对此，财政司司长陈茂波回应称，参考过日本及台湾等曾推出消费券的地区，经分析后认为效用没有想像中那么大。时任署理财经事务及库务局副局长陈浩濂亦在2020年初表示，发放消费券可能需要比较高昂的行政成本，而且效果或受“替代效应”所影响，例如有些市民主要以消费券去支付基本生活开支，但未能因为取得消费券去增加额外消费。于是，当年2月26日发表的《财政预算案》，采取全民派发一万元现金的做法，以鼓励本地消费。

然而，疫情肆虐之下，本地经济持续陷入负增长，私人消费开支也进一步下跌，政府态度随之出现转变。2021年2月24日发布的《财政预算案》推出“消费券计划”，决定向每名合资格的18岁或以上香港永久性居民及新来港人士，分期发放总额5,000元的电子消费券，用以刺激市民消费意欲，促进金额流转，加速经济复苏。同时，政府亦希望透过消费券计划鼓励更多本地商户及市民使用电子支付，推动本地电子支付市场发展。

两年过去，第一次消费券计划惠及720万人，涉及360亿元公帑；第二次计划惠及660万人，涉及660亿元公帑。那么，全民拿到的消费券都花在哪里？其效用是否达到预期？

未见统计成本效益

对于消费券计划的效力，特区政府信心十足。2021年8月第一次第一期消费券发放后，财经事务及库务局局长许正宇在立法会会议上表示，计划可为本地经济带来0.7个百分点的提振作用。普罗大众乐见政府派钱，于是2022年2月23日发表的《财政预算案》，陈茂波宣布派发新一次电子消费券，并“加码”至每名合资格市民一万元。同年10月发放第二阶段第二期消费券后，陈茂波称该些消费券将为市场注入超过150亿元的消费力。

但实际效果如何呢？根据岭南大学香港商学研究所于2021年11月发布的《关于消费者第一期领取和使用消费券情况的研究》，最多受访者光顾的消费场所为超级市场（75%）、零售店（59%）、百货公司（36%）和食肆街市档贩（31%），而最主要的消费类型分别为餐饮（25%）、日常用品（25%）和食品（24%）。由此可见，消费者多将消费券花在缺乏价格弹性的餐饮日用上——与政府2020年初对市民主要以消费券去支付基本生活开支的担忧不谋而合。报告还显示，超过四成受访者会“贴钱消费”，而且越年轻的越倾向贴钱消费，但对于贴钱消费的金额和次数，报告未有进一步的统计。

事实上，大洒超过千亿公帑之后，特区政府至今未对两次消费券的使用效能发布任何研究报告，外界对于消费券的支付工具、消费场景、消费种类等等资讯不得而知。

《香港01》尝试透过消费券计划同期的经济数据进行评估（见上表）。2022年4月第二次第一阶段消费券发放后，当月零售销售价值总额同比升11.7%至302亿元，增长明显。不过，随后两个月，零售销售总额开始下跌；至同年8月、10月、12月再发放第二阶段的三期消费券后，虽然都带动了销售货额的轻微上涨，但提振作用并不持久。

政策研究有待公布

政策成本同样值得关注。2018年推出的“关爱共享计划”经过资产审查后派给约300万名合资格人士，总开支约113亿元，其中行政成本3.11亿元，平均每人行政费高达104元。至于推出消费券后，由于计划涉及约660万名合资格市民，省却不少资产审查和人群筛选的费用，行政费用确实大幅下跌：2021年消费券计划的行政费用约为2.5亿元，2022年则为约4亿元——每次平均而言，每名市民分别需要37.9元和60.6元。

不过，值得一提的是，在这共计6.5亿元的行政费用中，有1.08亿元是四大电子支付营办商的服务费。因此，电子支付系统的推广效果不能仅仅被视为消费计划附带的利好，应当检视这一部分公帑所发挥的效用。2021年8月，陈茂波发表网志透露，截至7月底，四大支付平台新增逾220万个帐户，并且新增4.8万商户开始接受电子支付。在2022年8月第二阶段消费券派发首日，AlipayHK交易金额较前一日（8月6日）升超过1.3倍。

不过，根据财经事务及库务局库务科的信息披露，在2021年及2022年第一阶段消费券计划中，约七成市民选择以八达通收取消费券，约两成选择AlipayHK，Tap & Go“拍住赏”及WeChat Pay HK则各占约半成。八达通本身的普及率非常高，这难免令人关注，为了使用消费券而新注册另外三间电子支付帐号的用户，在用完消费券额度后，是否会继续、经常地使用相关支付系统？有关问题同样有待商家和政府进一步回应。

回到最初的问题，新的一年，政府还应当继续向全民派发消费券吗？除了透过事后的经济数据衡量政策成效之外，还须检视政策初衷和推行手段，到底为了解决什么问题？

推行手段不符初衷

香港中华厂商联合会发布的《各地派发消费券的经验及其对香港的启示》指出，消费券除了提升民众消费力和刺激消费之外，往往还应达至其他政策意图，例如救济特定对象、扶持特定行业，所以需要因应不同目标设计发放对象、适用范围和使用方式。

假如消费券是为施行社会救济，就会针对低收入人士或弱势群体进行发放。早在1999年，日本泡沫经济破灭，民间消费活动低迷不振，当局推出针对特定人群的“地域振兴券”，惠及15岁以下儿童的家庭、领取社会福利金的群体和65岁以上的老人，希望帮助他们摆脱经济困境和刺激消费。不过，它所带动的消费仅为使用消费券总额的32%。

倘若消费券是为了精准支援特定行业，就会对消费券的适用范围作出限制，或直接发行只供某些行业使用的“定向消费券”。例如，新加坡政府为了支援受疫情重创的旅游业，曾向18岁以上公民发放100坡元的旅游消费券，限于购买当地旅游景点门票、游览行程、酒店住宿；及后再派发100坡元的生活补助券，只能用于邻里商铺和小贩中心。

疫情之下，香港和很多亚洲地区一样推出消费券，但相对而言，特区政府的“全民派糖”策略最为“简单粗暴”。有些地区会对使用面额进行限制，促使市民小额多次地消费，例如澳门分三次发放共计16,000元给每位居民，但每日的使用上限仅为300元。也有地区以折扣券、满减额度等方式设置使用门槛，如台湾的“振兴三倍券”让居民以1,000元新台币兑换三倍面值的实体消费券，或在消费满3,000元后获得2,000元补贴。

“来到2023年的今天，疫情已经过去了，现在的问题并不是消费券有没有用，而是现在还需不需要消费券。”香港理工大学应用社会科学系讲师邹崇铭向《香港01》的记者表达了对于继续派发消费券的担忧。他质疑，许多市民在疫情期间收入减少、甚至失业，消费券确实可以发挥“雪中送炭”的作用；但是随著经济逐渐恢复，市民已经在主动消费，有的甚至会进行“报复式消费”，继续派发消费券岂不是在“火上加油”？

扩大二次分配想像

根据政府统计处，香港的失业率由2021年2月最高峰的7.2%下降至2022年底的3.5%，逐渐回落到疫情爆发前水平。不过，因为疫情封锁近三年对各行各业造成的打击并未恢复至疫情之前，依然需要政府出台政策，扶持经济复苏，但具体方法，有待商榷。

邹崇铭将发放消费券称之为“还富于民”的政策，本质上是进行“二次分配”的手段。相比于“全民派钱”，邹崇铭认为“派股份”的分配方式更容易做到长治久安，因为股份不同于消费券需要在短期内花完，而是可以每年收息，从而产生长远的收益。再者，他也提到，无论是派钱或者派消费券，最终大多数会流向百佳、惠康等大集团，市民获利有限，但在创科大势之下，如果将科学园股份分给市民，可令更多人共享香港繁荣。

实际上，“派股份”的分配思路已经在一些财富管理的实践中得到了体现。例如全球各地兴起的“主权财富基金”，是由公民共同拥有的资产，公民享有基金的间接控制权。美国的阿拉斯加洲和挪威皆因为石油收益的累积，分别通关设立永续基金和投资再生能源等永续项目向公民派发红利。邹崇铭相信，类似的政策会出现越来越多的试点。

虽然对于香港来说，上述政策似乎是遥远的蓝图，但并不意味著现有的财政政策没有更加精细化、精准化的空间。以斥资过千亿元得“保就业”为例，独立股评人David Webb旗下的网页“webb-site”统计首轮资助的计划发现，“保就业”涉资的金额较原定预算开支的810亿元超支近100亿，但酒吧、健身房等受疫情影响巨大的产业所获得的资助却仅占支出的5-10%，而获资金资助最多的公司都是人们耳熟能详的大集团。