议员议案 · 教育｜师生虽减少　问题一箩箩　政府仍要削减开支吗

2022年度立法会会期，有三个由议员动议的无约束力议案被否决，当中除了商界极力反对的“活化强制性公积金”及“完善法定最低工资制度”之外，还有月初（12月8日）由教育界议员、教联会副主席朱国强提出的“维持教育开支占本地生产总值的比例，提升教育质素”，在分组点票皆获大比数弃权票而被否决。在辩论中，议员们一致赞同“提升教育质素”，但对于需否硬性规定每年教育开支的GDP占比不低于某个数值，他们大多表示反对。这场辩论著实令人疑惑，当议会讨论“教育开支”，到底是在讨论什么？作为代议士，最应该关注的又是什么？是应否为教育拨款制定强制指标？还是应该如何善用公帑，改善不同领域的教育问题？

立法会议员议案政策分析系列

教育是投资而非开支

受疫情、移民潮和出生率下降等三方面的冲击，近年香港学生人数流失明显，不断出现缩班、杀校的现象。根据政府统计处，在2022年中，香港人口增长率为-1.6%，是自2020年中以来连续第三年的负增长，较2021年中减少121,500人，其中净移出人数为95,000人。从教育局今年发布的《学生人数统计报告书 2021/22》可见，全港分别流失14,627名中学生和10,749名小学生，合计25,376人。生源的减少直接影响财政资源的拨用，因为政府一直有套按人头拨款的逻辑——当学童人口下降，就会削减教学资源。

在2020/2021年，政府在教育方面的经常性开支预算为996亿元，占当年本地生产总值29,112亿元的3.4%。由朱国强发起的“维持教育开支占本地生产总值的比例，提升教育质素”议案便提议以此为基准，促请现届政府承诺每年教育开支的GDP占比不会低于3.4%，好让教育界拥有更多资源解决生源持续下降的问题，并且稳定教学团队、提升教育质素。辩论主要也是围绕两个方面展开：一是师生人数大幅减少，政府应否继续维持特定比例的教育拨款；二是教育开支有增无减，但教育质素是否与之形成正比。

多位议员指出，学生流失是结构性原因所致，需要正视这一现实。自由党饮食界议员张宇人因而反对以GDP占比作为教育开支的硬性指标。他指出，KPI只是用以衡量管理工作的成效，但教育开支的多少应该根据教师和学生的数量去厘定，尤其近年师生人数持续下降，如果政府继续维持教育开支占本地生产总值的比例，等于白白浪费“冤枉钱”。教育局局长蔡若莲也在总结发言中指出，“不应该也不需要单以教育开支占本地生产总值比率来衡量香港政府对教育的重视和投资”，而倘若以强制开支占比作为提升教育质素的手段，无疑忽视教育发展的复杂性、专业性和灵活性，也无视师生和家长的努力。

“数字游戏”无法解决问题

朱国强事后向《香港01》表示，对蔡若莲的回应感到“惊讶和失望”，因为当局理应争取增加资源、优化质量，没有理由唱反调。至于不少意见认为不应以GDP占比作为教育开支的硬性指标，朱国强表示，很多国家和地区都以此作为衡量教育资源投放的标准，例如全球教育开支的GDP占比平均值是4.3%，较发达的OECD（经济合作暨发展组织）国家的平均值则是4.9%，而中国也是以4%的GDP占比作为底线；他就此质疑，难道国家也是资源运用不当吗？他又批评，港府只把教育开支视为负担，但如果是把教育当作投资，就应该看到这些投资将会带来的回报，而香港的资源投放，就是为了培训人才。

表面上，朱国强所发起议案是在讨论应否维持特定教育开支占比的问题，但实际上，议案所针对的政府近年总以短视经济角度想方设法削减教学经费的弊病。可惜的是，在辩论中，议员和官员似乎都集中于纠缠应否设定拨款指标这个伪命题——环顾全球，拨款占比确实具有一定参考意义，尽管各地政府不会强行制定，但都会致力达标。早在2007年，联合国教育、科学与文化组织辖下的全民教育高级小组第七次会议报告已就教育拨款比例制定一项“指示性标准”，建议有关份额不应低于国民收入的6%，并要占整体预算的15%至20%；直到2015年教科文组织发布“教育2030行动框架”，有关标准仍然广为各国接纳。但在香港，教育开支占比已经越来越不达标，例如在过去三年，教育资源的公共开支占比已经低于15%，在2020/21年度甚至只占12.5%，可谓严重倒退。

尽管如此，特区政府往往大玩“数字游戏”回避问题。例如蔡若莲在开场发言中表示，在2022至2023年度教育预算总开支和经常开支分别为1,119亿元和1,019亿元，与1997年相比大幅增长135%及173%，其中后者占政府总经常开支约18.1%云云。然而，蔡若莲没有交代的是，在1997年至2022年间，特区政府的总收入和总开支本身就有213%和389%的增长——相比之下，教育开支的变化显得微不足道。再者，尽管政府多番重申对教育的重视，但教育经费实在难言充足，例如目前仍未全面推行小班教学，而新近推出的教育项目，诸如特殊教育、创科教育、国安教育、网课教育等，也有诸多不足。

资源既患寡也患不均

以2022/23年度的特殊教育为例，由教育局直接调拨的767.46亿元预算当中，特殊教育获得36.06亿元，以照顾有关学生的学习需要，包括把特殊学校师生比例维持在1:4.06的水平。对政府来说，有关拨款金额已较去年大幅增加8.4%，但朱国强表示，相较其他地方的特殊教育，香港发展十分迟缓，例如要到小一才进行评估，直到小二才提供支援。

至于很多发达国家和地区早已推行的STEAM教育，教育局也是直到2016年才发表《推动 STEM 教育——发挥创意潜能》，借此制定推广方针，但由于采取“学校为本”政策，导致不同学校发展进度不一。朱国强忆述，当初推进创科教育，每间学校只是拨款20万元就当是推进了，但很多小学老师都是文科生，根本不熟悉理科，理应加强师资，而20万元只能购买一些物资和服务，根本不足以培训人手。他感慨：“这已经是一个大错误了。教的人都没信心，这样怎么能教得好呢？绝对没可能做得好啦！”

朱国强担心，近年推行的国情国安教育，同样面对师资和教材的不足，恐会重蹈覆辙。除此之外，受新冠疫情影响而衍生的问题，同样是教育界的隐患。例如学校不时停课或只能上网课，没有了校园生活培养学习纪律，一些学生成绩一落千丈，有的甚至上网成瘾、出现情绪问题，需要寻求心理辅导。当中跨境学童的情况尤其令朱国强放心不下——在2020/2021学年，香港共有约2.7万名跨境学童，自疫情以来只能上网课，而朱国强今年曾对6000多名跨境学生家长进行问卷调查，发现有80%家长反映子女跟不上学习进度，另有过半数受访家长表示如果无法通关将会考虑把孩子转回内地读书。

教师疲于行政工作

朱国强认为，当学生数量出现结构性下降，特区政府应该趁机强化“小班教学”，但他也强调，小班教学本意不是为了解决人口不足，而是为了提升教育质素。他认为现在中学每班三十多学生的数量过多，如果每班人数减少，教师就可照顾个别差异。对此，特首李家超已在《施政报告2022》提出，因应香港学生人口结构性下降，政府会采取适当措施，例如停办新校、重置、合并等，善用资源提升教育质素；而政府会继续有序在公营小学落实小班教学，目标是在两个学年后超过九成公营小学实施小班教学。不过，朱国强批评政府推行速度太过缓慢：“为什么要两年，不能够即时呢？”

小班教学需要更加优质的教学方法来配合，同时对教师数量的需求也会增加。“现在老师的工作量大到不得了！”朱国强援引教联会及教工会调查解释说，近5成教师每周工作超过60个小时，因为除了照顾学生的需要，还有好多教育新政策需要去落实。

可是，工作量有增无减，教师人手却没有增加。教育局于今年9月起，增加小学中层管理人手，全日制学校由每3班设1个主任级教师职位，改为每3.2名教师设1个主任级教师职位。但朱国强指出，这些老师升职之后，需要处理很多行政工作，上课节数相应减少，教学人手反而更加不足；他又提到，尽管教育局已安排行政主任帮手处理，但由于局方行政要求越来越多，需要定期完成多项评测和工作报告，“一个人也帮不到多少。”

本身是注册教师的民建联选委界议员郭玲丽在辩论中也提到，香港只加不减的教育政策导致教师花费大量时间处理行政工作，未能发挥专业教学效能。在教联会及教工会的调查中，85%受访老师反映压力略大及过大，当中76%认为行政工作是压力来源之首。