议员议案 · 行政改革｜高效廉洁变成官僚卸责　公仆需要改变什么

立法会上周四（12月8日）通过由选委界议员林筱鲁提出的“深化行政改革，坚持完善治理体系”无约束力议案，促请特区政府改变根深柢固的行政陋习，创建与“一国两制”相适应的管治文化，以实际行动回应市民所急所需。多位议员批评政府部门各自为政、权责不清、缺乏使命感，遇到跨部门事宜往往“球王美斯或C朗上身”，互相“搓波”推卸责任。除此之外，港府的行政文化还出了什么问题？

立法会议员议案政策分析系列

长期各自为政
统筹协调失败

被赞誉为最有效率的香港公务员团队，向来享誉世界，从瑞士洛桑国际管理发展学院今年6月发布的《2022年世界竞争力年报》中“政府效率”排名可见，尽管特区政府首次从多年的第1位降至第2位，但仍在三甲以内。不过，国际社会与香港市民对政府施政的评价却出现“平行时空”状态，根据香港民意研究所由回归以来的调查，对特区政府整体表现“满意”的市民基本上不超过一半。难怪总有网民揶揄近年港人常将“报《东张西望》”挂在嘴边——遇到问题向政府求助无援，要靠“报东张”才能政府认真回复。

每每谈及“提升管治效能”，不少人都会想起“中央政策组”。在港英年代，港督卫奕信于1989年成立中央政策组，担任政府内部“智囊”角色，主责政策研究、议题分析、掌握民情。自回归以来，中策组职能历经改变，由政策建议窄化至搜集民意，及后更因顾问任用问题被指沦为“政治酬庸”。前行政长官林郑月娥因而改组为“政策创新与统筹办事处”，原意专注政策研究及跨部门协调工作；结果被批评政治敏感度太低，未能阻止反修例风波的发生。现任行政长官李家超则表示，将成立“特首政策组”以提升政府对长远及策略性议题的研究和倡议能力；外界对此拭目以待，但也不免产生连串疑问——历届政策组不是没有提倡诸如“一带一路”、“大湾区”、“双循环”、人工智能、工业4.0、绿色金融等等重大改革，但往往难以切实推动跨层级和跨部门的协作，问题到底出在哪里？它们有否处于同一屋檐的工作概念、是否拥有共同实践的施政目标？

议会上，林筱鲁以“树木管理”做反面教材。政府土地上的树木由九个部门采取综合管理方式，各自根据它们的设施和土地范围护理树木，即山上的树、路边的树、公园的树、公共屋村的树都归不同部门管理，而发展局辖下的树木管理办事处则负责统筹和协调各部门工作。但问题依然频生，平均每年有800宗涉及部门权责争议的个案，今年更发生204宗树木意外。那么，到底是树木办没有指引？没有发挥督导者角色？还是有责无权？若然连树木这种民生问题也未能妥善处理，又谈何解决长远社会策略性议题？

只懂跟足程序
遗忘程序本义

公务员曾以高效、廉洁、专业及谨守程序见称，但近年不时被批评过分按章办事，经常纠缠于繁文缛节、不懂灵活变通的“官僚主义”，失去服务香港和市民的使命与承担。

以7月底在红磡体育馆发生的MIRROR演唱会严重事故为例，政府于11月11日公布的意外调查报告时表示，尽管承办商“艺能工程”向康文署虚报悬挂装置的资料，将钢索安全系数由不符合国际标准的4.2增加至8至10，但根据既有程序，负责审批的康文署结构工程师只须在信任有关属实的前提下计算是否符合结构安全，就会批出演出许可。这一说辞实在令人质疑，署方是否遗忘本身必须为舞台安全把关的责任？倘若他们能够以此为审批程序的重中之重，例如除文件以外循其他渠道跟进事件，包括派员到场巡查等等，是否能够更加切实保障演出人员的人身安全以及演唱会的成功举行？

然而，当被问及康文署是否沦为只看文件而未能到场核实资料的“橡皮图章”时，文化体育及旅游局局长杨润雄的答复无疑令人失望。他打断记者的提问，并指现有机制已有明确的安全要求，不论是承办商自聘的监督工程人员抑或负责审批演出许可的康文署官员，都须遵守相关规定，署方亦已跟足指引要求承办商聘请合资格人士进行审查。从他的说法可见，当局仍只强调完成程序的重要，而忽视程序是为安全而设的要义。

为设而设指标
违背施政初衷

民建联立法会港岛西直选议员陈学锋引用北宋名臣范仲淹《岳阳楼记》名句“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，重申为官者应该有以天下为己任的承担意识、以人民为根本的价值追求。香港奉行“高薪养廉”，为公务员和官员提供较为优厚的薪酬待遇，防止他们因为经济欠佳而以权谋私；但在近年，这些人民公仆时常被指愧对高薪厚职，因为不少人不知民间疾苦，沦为不愿积极作为、只是拿着“铁饭碗”的“打工仔”。

选委界议员管浩鸣牧师便引述市民形容问责官员“离地”、“不吃人间烟火”，又批评不同部门抱着“不求有功，但求无过”、“多做多错，唔做唔错”的心态，往往担心自身利益受损而不敢寻求突破、不愿追求进步，从而局限公务员所应发挥的空间。

为了改善施政，特首李家超在《施政报告2022》制订110项关键绩效指标（KPI），开放公众监察施政过程。他表示KPI不是针对个人，而是针对事件，一旦未能达标就会及时查询原因。可是，当中并没有直接监督问责官员的指标，指标与公务员升迁及赏罚也不挂钩，而且很多指标都是滥竽充数的例行事项、根本脱离所应解决问题的目标。这难免令人担心，公务人员仍未突破思维困境，最终或会疲于追逐指标，反倒拖累施政效能。

值得一提的是，尽管很多议员都从不同方面指出特区政府在行政文化上的陋习，但出席议案辩论的政务司司长陈国基在总结发言时，只是重申《施政报告2022》已经提出多项措施，包括成立四个由司局长主动牵头的工作小组，以解决跨代贫穷、地区环境卫生、公营房屋和土地供应等问题，而政府亦会最佳化公务员的培训和管理，强化赏罚制度，最佳化动员机制，冀令整个团队敢于担当、切实办事等等。高官如此应对问题，着实令人疑惑——其实议员重读《施政报告》就可以了，又何须在《施政报告》发表后发起议案？