议员议案．照顾者｜压力爆煲悲剧频生　“无名英雄”亟待社会增援

湾仔日前（12月1日）发生弑父纵火自杀伦常双尸惨案，一名53岁男子疑因长期照顾89岁老父不堪受压，挥刀杀父后自杀未遂，再纵火烧屋导致双双殒命。事件再次揭示照顾者的哀歌，亟待政府和社群伸出援手。讽刺的是，案发前一天（11月30日），立法会才一致通过民建联议员李世荣提出的“推行‘照顾者为本’政策”无约束力议案，促请政府为照顾者提供更全面的支援。香港社会服务联会服务发展总主任 (家庭及社群) 陈晓园乐见照顾者议题逐渐浮面，但认为政策仍须不断改进。

立法会议员议案政策分析系列

厘定“照顾者”精准推行“照顾者为本”

香港步入高龄化社会，对于老弱病残的照顾需求日渐庞大，人人都有机会成为照顾者。一些需要“以老护老”、“以残护老”的弱势社群，难免因为支援不足承受重压，过去三年至少发生9宗伦常惨案（见下表）。当探讨照顾者议题，第一个问题便是如何定义“照顾者”。广义而言，任何承担起照顾责任的人都是照顾者，不论有薪或无偿、专业或业余。至于特区政府，较为关注照顾长者、残疾人士、长期病患或有特殊学习困难儿童的无酬照顾者，并为他们提供直接和间接的社群支援服务，包邻里中心、护理中心、暂托中心等。

不过，社会对照顾者定义各有不同，推算资料上亦有重复计算，导致支援资源未能精准投放。“其实需要一些官方的数字！”香港社会服务联会服务发展总主任 (家庭及社群) 陈晓园接受《香港01》访问时表示，希望政府明确界定何谓“照顾者”，继而提供整存和统一的资料，以便掌握不同类别照顾者的经济能力、身体状况、照顾能力等情况，以及被照顾物件的需要，有助制定更加符合照顾者需要的政策措施或服务。

政府统计处《2016年中期人口统计主题性报告：长者》显示，当时全港已有超过15万名独居长者，另有近30万名长者只与配偶同住，也即每三名长者就有一个需要自己照顾自己或“以老护老”。在人口老化愈趋严重的香港，照顾需求肯定有增无减，资深独立记者陈晓蕾今年出版的著作《大人照顾者》提到，本港目前有多达112万名照顾者，当中在职和非在职照顾者每周照顾时数分别达到44个和88个小时。照顾者负担之重，支援措施明显供不应求——劳工及福利局今年公布委托香港理工大学顾问团队进行的《香港长者及残疾人士照顾者的需要及支援顾问研究主要报告》发现，目前大多数社群支援措施的主要服务物件是需要被照顾的长者和残疾人士，很多受访的照顾者都表示难以受惠。

不应因为承担照顾责任而堕入贫穷

民建联新界东南地区直选议员李世荣在“推行‘照顾者为本’政策”议案措辞指出，很多由亲人担任的照顾者本身欠缺专业护理知识，而且需要牺牲工作机会长时间照顾家人。他促请政府以“照顾者为本”，在经济、心理、护理知识和其他方面提供全方位支援。本身是注册社工的立法会新界东南地区直选议员林素蔚也指，照顾者政策零零散散、欠缺统筹，不能满足他们的真实需求。她建议当局积极宣扬“关爱照顾者”的社会文化，而在制定政策前应为“照顾者”厘定统一而清晰的定义，例如善用各类评估工具为照顾者和被照顾者评级，再因应他们的能力和情况，调节不同程度的支援。

为了加强支援，政府自2014年及2016年透过关爱基金推行“为低收入家庭护老者提供生活津贴试验计划”及“为低收入的残疾人士照顾者提供生活津贴试验计划”。不过，社福界向来批评两者分别只有8,000个和3,500个名额，相比全港过百万名照顾者是杯水车薪；而且申请门槛过高，设有入息审查，不可申领其他社会保障。直到今年，特首李家超刚在《施政报告2022》提出，将上述津贴恒常化并提高金额，例如低收入家庭照顾者每月生活津贴会由2,400元增加四分之一至3,000元，预计约一万名照顾者受惠。

然而，香港社会服务联会在10月28日举办的“照顾者支援 – 政策倡议及服务发展”研讨会上提出，理想的照顾者津贴额应该提高至$3,915。陈晓园解释，照顾者津贴应与长者生活津贴看齐，尽管社会福利署已经透过一系列评估长者在社群生活的最基本生活开支，然而年长的照顾者不但要应付自己的生活，更要照顾他人，所需开支必然增加，“例如照顾者陪长者去覆诊要乘车、买辅助医疗药物和食物，因此不能当他（照顾者）是一个健全人士去计算，最起码要视佢为一个长者，提供在社群生活最基本的开支。”

照顾责任不应再由照顾者独自承担

李世荣在上述议案辩论中倡议将照顾者津贴改为由“在职家庭津贴”系统发放，方便正在领取长者生活津贴等公共福利金的照顾者申领，使更多人受惠。他又提议推出类似长者咭的“照顾者通行证”，凭证可以享有乘车优惠、超市购物折扣，甚或延伸至照顾者医疗劵，又或结合科技以载入医疗纪录、方便覆诊等。林素蔚则建议取消照顾者津贴的申领人数上限、入息审查及不能领取其他资助等要求，协助照顾者应付基本生活需要。

除了津贴之外，最能纾缓照顾者压力的措施，就是提供足够的社群支援服务。社联与各社福机构倡议把每年10月订为“照顾者月”，今年以“同行分担”为主题，希望透过一系列公众教育活动及研讨会，宣扬以“社群为本”理念承托照顾者的重要性，推动社群与照顾者同行，分担他们的照顾重担，减轻其压力。上述理大研究报告也建议，香港应该制定“照顾者三层支援模式”，即重新厘定政府、市场、家庭的角色，从而有针对性地提升照顾者的能力、鼓励家庭和非正规支援、推广服务整合的协作模式。

陈晓园认为只要活化资源，照顾者无需独力承担照顾责任，而是可以由政府、社群、慈善团体、商业机构等界别共同分担。以政府提倡的“居家安老”策略为例，她相信如果各界支援到位，政策有望达至双赢——一方面长者可以在熟悉的家庭和社群安享晚年，另一方面避免依赖社群院舍资源，但首先要有整全配套措施支援他们实践居家安老。她举例，坊间有不少服务机构提供照顾者支援服务，包括暂托服务和照顾者训练等，可建构支援互联网，分享过来人的照顾经验或支援资讯，有助他们纾缓压力、解答彼此疑难。商界也可给予照顾者肯定和回馈，例如公司可为照顾者制定特别假期和弹性工作安排。

李世荣在议案发言中形容照顾者是“无名英雄”，身心承受巨大压力，希望特区政府为他们紧急增援。很多参与辩论的议员也都提到，政府不是没有照顾者政策，但相关资源有限、服务不足，亟待当局重新检视，从速填补漏洞，以免压力爆煲的悲剧再生。