从港英到特区　公务员“政治中立”的迷思

香港近年的“选择性乜乜”问题很严重。例如在高谈阔论“言论自由”时，总强调这是与生俱来的公民权利，却很少谈及行使它时附有特别的责任和义务，必须尊重他人权利、保障国家安全、维持公共秩序。去年至今闹得热烘烘的公务员“政治中立”原则又是一例，有组织以公务员即使要维持“政治中立”、但同样享有基本公民权利为由，先后发动公务员“反修例”示威集会和“反国安”罢工公投；然而，包括回归前后的香港在内，世界各地的公务员正正基于“政治中立”原则而被限制了一定程度的言论、选举和结社自由，因为他们掌握分配公共资源的权力，更须遵守严格的行为规范和纪律要求，以体现且让市民看见其“不偏不倚”——可是，有些人为求达到动员社会的政治目的，不但对这项基本的政治伦理“选择性失明”，甚至罔顾公务员“政治中立”的关键前提必然是“效忠国家”和“效忠政府”。

政治中立VS效忠政府

经过不同政治阵营的“选择性演绎”，香港社会普遍对“政治中立”存在误读。最常见的是，一般人从字面上看，大概会以为“政治中立”意指公务员在政治问题上不偏袒任何一方，包括特区政府；然而，事实上，“政治中立”所适用的范畴并不只是“政治问题”，而它所对应的需要对其保持“中立”的对象并不包括特区政府。

根据2009年颁布的《公务员守则》，“政治中立”的首两项要求是指——“不论本身的政治理念为何，公务员必须对在任的行政长官及政府完全忠诚，并须竭尽所能地履行职务”，“在履行公职时（包括提供意见、作出决定或采取行动），他们不得受本身的党派政治联系或党派政治信念所支配或影响”——由此可见，“效忠政府”是“政治中立”的一大前提，而维持“政治中立”所针对的其实是公务员自身的政治信念和政党联系。

在市民对特区政府的满意率净值低至负54个百分点的当下，谈论“效忠政府”难免会出现抵抗情绪；然而，现实是，环顾世界各地，自从“政治中立”原则出现的那一刻开始，不论人们对当时政府的认受性有多高或多低，公务员都必须“效忠国家”和“效忠政府”。

为何“效忠”如此重要？广受参考的德国公务员效忠理论便认为，公务员的效忠义务是公务员和国家之间的心理契约，即国家期望公务员具备履行这项义务的自我意识，并要体现于外在的表现上，所以公务员必须宣誓效忠《宪法》，并须积极维护宪法秩序，包括要求他们保持发表政治意见时不得违反“效忠义务”，更不能加入任何偏激、极端、违背《宪法》的政团。

不必讶异，因为从英殖时期就引入香港的“政治中立”原则，同样附有“效忠政府”的潜台词。西方国家在十九世纪末至二十世纪初逐渐形成“政党轮替”制度，“政治中立”自此应运而生，用来分隔“政治”和“行政”两个系统的官员，以确保政府即使经过选举更迭，也仍有大批保持“政治中立”的公务员以“效忠国家”和“效忠政府”为前提，远离党派斗争，继续公平公正地维持行政管理的工作。

英国学者大多把上述的官员划分称为“两官分途”，并以此作为公务员维持“政治中立”原则的基础——当地把政府官员分为“政务官”和“事务官”，前者有一定任期，且随内阁的更迭而进退，后者属常任官员，并不与内阁共进退；前者领导后者，而后者必须为前者表现超然于个人立场的忠诚服务。一般也相信，“政治中立”原则有助公务员维持专业，避免助长权力寻租或利益输送，得以巩固政府的管治威信。

值得注意的是，港英政府引入“政治中立”原则时，香港既没有“政党轮替”，也没有“两官分途”，但“万变不离其宗”的是，公务员维持“政治中立”前必须“效忠港督”。按照《英皇制诰》和《皇室训令》的规定，公务员的任命和升迁全由港督决定——拥有决策权的高级官员通常由英国政府直接委派，由殖民政府招募和管理的本地官员则负责执行决策，两者形成带有浓厚殖民色彩的“二元分工”人事格局，而所有官员必须对港督负责；直到上世纪八十年代，才基本实现了公务员队伍的本土化，而此前所植入的“政治中立”原则，表面上看似“去政治化”，实际上却是通过限制公务员参与政治活动，以防范具有“左派倾向”的本土公务员和内地接触，借此强化行政官僚对港督的忠诚度，从而减低对殖民统治的威胁。

香港回归后，特区政府顺其自然地继承了港英政府的“政治中立”原则；然而，当局却未能有效将其与“一国两制”相扣连，也未能好好说明“政治中立”必须以“效忠政府”作为前提的基本事实，导致不同政治阵营有机可乘，把“政治中立”演绎成另一个模样。

首任特首董建华于2002年推动实施俗称“高官问责制”的“主要官员问责制度”，可谓令“政治中立”原则愈走愈偏的关键——它把政务司司长、财政司司长、律政司司长及所有政策局局长纳入问责官员，其后再扩展至特首办主任、副局长和政治助理的层面，以此奠定“两官分途”的框架，正式区分问责官员和公务员的基本职责——前者负责制定政治决策，进行政治游说工作，需要承担政治责任，后者坚守“政治中立”原则，执行前者的政治决策，但不用承担政治责任。问题是，这偏偏令问责官员和公务员之间产生不必要的隔阂，甚至令公务员以为他们没有义务协助问责官员从事政治工作，导致香港出现严重的政治内耗。

当公务员得以“政治中立”为由，推卸自身本应肩负的“政治效忠”和“政治责任”，也难怪较早前当公务员事务局局长聂德权提出公务员在“一国两制”下同属特区和国家的公职人员、故执行职务时必须思考其双重身份时，竟然引起多个公务员组织和泛民政团反驳“闻所未闻”，又认为《基本法》列明香港公务员只需要对特区负责，甚至担心有关说法恐怕与“政治中立”原则相抵触。

然而，《基本法》规定“香港特别行政区”并非独立政体，也不可能脱离“中华人民共和国”独立存在，所以“香港公务员”更准确的称呼是“中国香港公务员”，当他们需要“对特区政府负责”时，本身就意味也必须“对中央政府负责”。试问，如果公务员能够清楚认知，“一国”是“两制”的根本而“效忠政府”是“政治中立”的前提，又怎么可能在行政伦理上把“国家”和“特区”切割看待、并且罔顾“效忠”而放大“中立”？

政治中立VS公民权利

有趣的是，个别政治阵营讨论“政治中立”时，经常忽视“政治效忠”，而无限放大“公民权利”。 然而，放眼世界的“政治中立”原则，它在保护公务员免受政党政治的控制以确保“公共行政中立”的同时，也在一定程度上限制了公务员在政治方面的基本权利，例如言论、选举和结社自由 ── 因为他们掌握了分配公共资源的权力，更加需要让市民看见其“不偏不倚”，因此，对于掌握不同公权力、处于不同层级的公务员，自然也有著不同程度的基于“政治中立” 的行为规范和纪律要求 ── 换言之，公务员并不享有与民同等的公民权利。

根据曾任发展局政治助理的北京大学法学博士何建宗的研究，在香港的官方文件中，“政治中立”一词最早出现在1990年10月由布政司署发出的一份名为《公务员加入政治组织及参与政治活动》的内部通告，当中包括三大内容：

首先，列明公务员“须保持政治中立，借此确保政府事务能秉公办理，并且让公众人士见到确实这样办理，这点至关重要”，但它并没有详细为“政治中立”写下定义；

其次，除警务处纪律人员之外，在符合上述原则的情况下，政府不反对公务员加入政治组织，但他们应该确保有关行为不会与其公务产生利益冲突；

最后，公务员不能参加区议会和立法会选举，但除了首长级人员、政务主任、新闻主任、警务处纪律人员、署理待任上述职务的人员之外，公务员在没有利益冲突和不违反外间工作规定的情况下，可以参加助选活动，但要遵守一些行为规范，例如“注意避免令政府在推行政策方面造成尴尬，或作出可能损害公务员队伍良好声誉的行为”、“不应使用政府资源”、“言论需审慎、言论宜温和合度”、“对所属部门负责处理的事宜不宜评论”。

直到回归后，该通告曾因名称更改和个别组织被撤销而进行些微修订，但基本内容不变，其所涵盖的适用对象和受限范围一直沿用至今。除此之外，特区政府还发布了《公务人员（管理）命令》、《公务人员（纪律）规例》和《公务员事务规例》以规管公务员，但后者同属不对外公开的内部通告。至2009年，特区政府把2002年发布的《主要官员问责制下公务员的角色和责任》进一步修订为《公务员守则》，当中更为清晰地界定了公务员维持“政治中立”而受限的公民权利，包括出席党派活动、助选或参选的自由：

“3.7 不论本身的政治信念为何，公务员必须对在任的行政长官及政府完全忠诚，并竭尽所能地履行职务。在履行公职时（包括提供意见、作出决定或采取行动），他们不得受本身的党派政治联系或党派政治信念所支配或影响，公务员不得以公职身份参与党派的政治活动，亦不得把公共资源运用于党派的政治目的上，例如进行助选活动或为政党筹款。”

“3.8 公务员以私人身份加入政党或参与政党活动时，必须遵守当时适用于公务员队伍的相关规例、规则和指引。他们须避免参与可能引致与公职身份或职务和职责有实际、观感上或潜在利益冲突，或可能引致出现偏私情况的政党活动。他们亦须确保以私人身份参与政党活动，不会令政府尴尬，或损害或可能令人有理由认为有损其在公职上处事不偏不倚的和政治中立的形象。他们必须遵守一切就参与政党及/或助选活动所订下的规限。”

“3.9 《行政长官选举条例》（香港法例第569章）、《立法会条例》（香港法例第542章）及《区议会条例》（香港法例第547章）分别规定，公务员不符合获提名为行政长官、立法会或区议会选举候选人的资格。根据有关法例，他们亦不符合获选为立法会或区议会民选议员的资格。公务员如拟竞逐行政长官、立法会或区议会议席，必须退休（如年龄符合条件的话）或辞职，以脱离公务员队伍。”

综合香港与英国、美国和德国的政治实践，简单而言，维持“政治中立”时一般具备以下五大限制：（1）不能为个别政党或组织服务；（2）履行公职时不得受本身政治联系或政治信念影响，不得以公职身份参与党派的政治活动；（3）必须匿名表达意见，避免在公共领域发表政治意见；（4）参与政党或政治活动时有所限制，具体视乎公务员的级别和工作性质；（5）对公务员参与国家和地区的选举、助选、协助筹款等等，同样作出一定限制。

选择性的“政治中立”　无王管的义务守则？

然而，香港论及“政治中立”原则时，尤其是那些从乘著反修例之势而活跃于人前的新兴公务员组织，往往只强调公务员同样享有公民权利，却忽视他们更加需要遵守严格的行为规范和纪律要求。更严重的问题是，香港对于公务员违反“政治中立”的惩处，根本不如外国般与时俱进和明确，导致所有守则规例形同虚设。

例如前文提及的《公务员加入政治组织和参与政治活动》内部通告，直到回归后也没有因应宪制秩序的改变和网络文化的兴起而作出调整——当中规定公务员在不违反“政治中立”的原则下可以加入“政治组织”，但有关“政治组织”的定义只涵盖两大内容：一是组织鼓吹与香港有关的政治意见，并通过宣明目标或活动去达致，二是推举候选人竞选区议会或立法会的组织。

然而，近年港独思潮冒起，通告却未有限制公务员不得加入这类与《中国宪法》和《基本法》相违背的组织。至于公务员受限制参与的“政治活动”，也没有涵盖因应社交媒体普遍流行而衍生的网络动员活动，例如“新公务员工会”便在社交网站建立群组，又号召会员参与涉及反对“港区国安法”的罢工公投，也不时发表政治性言论。

再者，《公务员守则》当中，关于“政治中立”的条文其实存在不少漏洞。例如《守则》只明确规定禁止公务员以公职名义参加政治组织或政治活动，却没有明言公务员能否以“个人名义”参加有关组织或活动，这变相赋予公务员一个极大的灰色地带——去年反修例风波期间，任职劳工处二级助理事务主任的颜武周曾经发起“公仆仝人，与民同行”的公务员集会，要求当局回应“五大诉求”；当被质疑此举违反“政治中立”原则时，他辩驳称是以个人身份发起集会，出席的公务员也是以个人身份参加集会，而当公务员休班时脱下制服，就只是普通市民，同样享有集会自由，可以就政治议题发声。

讽刺的是，颜武周等人明明是以“公务员”之名发起反对政府政策的集会，却又以“个人”而非“公务员”身份为出席的集会公仆作狡辩。事实上，只要是在任的公务员，无论当刻是否正在执行公务，他们的“公务员”身份都不会发生任何改变，而他们的违规行为也不会因为是“个人身份”而减少对“政治中立”乃至整个行政官僚所造成的负面影响。

然而，由于香港并没有制订《公务员政治中立法》，即使公务员违反上述《公务员守则》或《公务员加入政治组织及参与政治活动》内部通告的规定，也必须通过政府内部的公务员纪律处分机制去处理，而具体个案并不会对外公开。以2014年“占领中环”为例，当时有公务员在Facebook成立“公务员撑雨伞”专页，支持“占中”之余，更鼓动公务员上载遮挡了名字和照片的员工证，声称有逾1,000名、遍布78个政府部门的公务员参与有关活动—从实际环境来说，这绝对是“政治活动”的一种，但根据何建宗的统计，他翻查过去几年处理公务员纪律问题的公务员叙用委员会年报，并没有违反“政治中立”的个案。

英国同样没有为公务员的“政治中立”立法，而是把它当作公务员聘用条款的一部份，但当局的规限和执行都比香港严格得多。当局对“政治活动”的定义范畴十分广泛，包括参选、助选、发表政治言论、投稿、著书等等，而无论参与哪种活动，事先都要向上级或部门首长申请，审批一方也需要提供详细指引。

美国、德国和台湾则有制订《公务员法》。以“政治中立”来说，美国早于1939年通过《哈奇法》，又名《防止有害政治活动法案》，适用于由联邦政府拨款的全国雇员，规定他们不得参与党派选举或相关政治活动，美国更设立特别调查办公室，为公务员参与政治和发表言论的规限订立详细指引，包括他们在互联网络和社交媒体的党派活动；曾经有名铸币厂工人在选举当天从事政党活动，因而被控违反《哈奇法》，联邦最高法院认为，他虽然只是一名低级政府雇员，参加党派活动对国家的影响也微乎其微，但如果允许一个雇员参与，政体联邦雇员积极参与政治的累积效应会很大，届时可能影响公共服务的效率。

至于台湾的《公务人员行政中立法》，则明确规范公务人员参与政治活动的限制，例如第9（三）条规定，“公务人员不得为支持或反对特定之政党、其他政治团体或公职候选人”，从事“主持集会、发起游行或领导联署活动”、“在大众传播媒体具衔或具名广告”等等。

刚刚在港颁布实施的“港区国安法”列明，香港居民在参选或者就任公职时，应当依法签署文件以确认或者宣誓拥护《基本法》，效忠中华人民共和国香港特别行政区；公务员事务局局长聂德权也已预告，当局正就公务员宣誓进行研究工作，下月将向立法会提交进度报告——可见，如果公务员继续选择性演绎“政治中立”，他们或将进一步断送更多可以自行演绎的选择。

【编按】
本文原刊于第220期《香港01》周报（2020年6月29日出版）