“少干预”人口政策　“少子化”后患无穷

国家统计局上周二（5月11日）公布第七次全国人口普查结果，显示人口增速放缓、年龄结构不均等问题，而首当其冲的就是老龄化和少子化危机。无独有偶，这也正是香港人口结构的老问题，在出生率连年下跌的情况下，去年再受疫情拖累而创下回归以来新低，出生婴儿数目同比急挫18.5%，每千名人口中只有5.8名活产婴儿，比十年前少了一半。
本港生育数字大幅减少，连带着未来的幼儿及学前服务需求、中小学、大学收生、就业市场都会面临“大挑战”。然而，尽管生育率低、社会老龄化、劳动力不足等等已是确凿无误的人口结构问题，但特区政府似乎无意积极鼓励生育，甚至只把香港的人口政策与粤港澳大湾区的人口快速增长挂钩，认为当局无权干预市民的生育权利。
诚然，“派糖”鼓励生育并不符合经济效益，但比起因噎废食，更应考虑怎样的人口政策才能“有效地”提高生育率。究竟香港多年以来的人口政策是否陷入一个“盲区”，只懂得“调节”，却无法为市民扫平生育的障碍，令社会更加“宜生”、“宜居”？

本港的人口结构问题不是今时今日才出现，政府已相继成立“人口政策专责小组”（2002年）、“人口政策督导委员会”（2007年），并在2018年成立整合各界资源的“人力资源规划委员会”来处理人口结构问题。但现在看来，问题丝毫未见改善，甚至在不久的将来，本港将步入“超老龄化”社会。

疫后提早步入“超老龄化”社会

“2019年，65岁以上老人已经达到了将近20%；2034年，老年人占总人口将超过30%，到2069年，相关比例更会升至近40%。”香港中文大学社会学系教授同钰莹接受《香港01》访问时指出，在低生育意愿和人口老龄化持续恶化之下，香港的人口结构问题更为严峻。

联合国这样定义“老龄化社会”：当一个地区65岁以上老年人口占人口总数的7%以上，该地区就进入了老龄化社会。香港将在2034年进入“超老龄化”社会，到2069年，老年抚养比率或会增加到2：1或接近1：1。可是，我们要怎样理解超老龄化社会和它所带来的结构性问题？如果老年抚养率真的达到1：1，将会对整个社会、政府和个人生活带来怎样的影响？

简单地讲， 就是从事生产的人少了，需要供养的老年人多了，经济增长自然减缓。据政府统计处资料，2015年，有多达74%长者患有慢性疾病，政府的公共医疗和社会福利开支自然增加，而这些开支最后又由政府的收入—卖地和税收来承担。面对庞大的社会经济负担，政府为免人口问题造成结构性赤字，要不开源—加税，要不节流—减少养老开支。假如政府迟迟不愿制订全民退休保障，大部份长者又基于生活成本过高而难有什么积蓄，单靠劳动人口将无法承担上述公共开支，长者只能“活到老，做到老”。

再者，大批老龄人口必然会改变目前社会的生产和消费模式；社区需要有更多安老服务（护老院舍、健康中心、情绪支援服务）、老年友好设施（电梯、扶手、安全的过路设施、防滑的通道）来满足老年人的生活需要。而要将香港打造成“老年友好城市”，政府必须投放大量的预算和人力资源，这又把问题带回到钱和劳动人口不足等结构性问题。

因此，要减缓香港步入超老龄化的速度，或确保有足够的财政收入，自然要扩阔税基、增加课税的对象；而要满足超老龄化社会衍生的需求，社会同样需要更多劳动人口从事生育和安老服务，鼓励生育和开放移民门槛都是增加劳动人口的可行方法。

适应性人口政策只是杯水车薪

德国科隆大学社会学与社会心理学研究所研究员陈梦妮认为，减缓老龄化趋势的政策可以分为“干预性”和“适应性”两大类，而干预性又可以分为快速的方法—增加移民；和较慢的处理方法—通过政策鼓励生育，往往要投入大量资金、提供大量设施、假期，投资周期长，需要投入较大成本，往往需更长时间才能显现效果，“虽然效果不是很显著，但能从根源上解决问题。”

所谓的“适应性”人口政策，就是政府顺应人口老化的趋势，调整养老金等社会福利制度，并延长退休年龄和创造更多就业机会给妇女，在现有人口结构中增加劳动人口的占比。然而，即使是人口政策，港府还是离不开“少干预”的心态，偏重于适应性的人才政策。陈梦妮形容，虽然政府有推出干预性的政策，但比起亚洲其他高收入社会，投入相当有限。

过去，政府干预性的人口政策以移民政策为主，依赖于高级人才和单程证家庭团聚—“优秀人才入境计划”、“输入内地人才计划”、“单程证”来补充劳动人口和缓解人才不足的问题。但每日150个单程证来港名额（每年54,750个名额）不但没有填满，除去2016年，近七年以来，每年余下近万多个名额。同钰莹预示，随着内地收入不断提高，经单程证来港的人将会愈来愈少。

根据世界银行的数据，香港在2017年的人口增长率为0.7%，低于全球的1.2%和北美的0.8%，与东亚地区的0.7%相若，而根据政府统计处数字，2018年年中本地人口增长率为0.8%，往后不断下降，2019年年底为0.5%；2020年年底更出现0.6%的跌幅。这样看来，不论是实际的人口增长数字，还是2019年政府发布的“2027年人力资源推算”中预示2027年香港将会有17万个职位“有工无人做”，都反映出现行“少干预”的人口政策未能奏效，在严峻的人口结构问题面前，相关措施不过是“杯水车薪”。

公共利益和市场利益之间的矛盾

同钰莹指出，政府缺乏“主观能动性”调整人口结构的背后，一方面源于政府治理角色的转变，“过往殖民地时期，港人治理权受限，回归后‘港人治港’，政府需要时间和经验积累，以适应这一治理角色的转变。”另一方面，这与香港的自由经济体不无关系，“香港是最自由的经济体之一，政府可能觉得做什么都会影响到这种自由经济的模式。”

同钰莹所指的“影响到自由经济体”，既可以指政府对市场的“积极不干预”，又可以指向政府对鼓励生育政策的立场。“增加女性产假，那么谁来承担损失？市场虽然认为政府应该这样做，但市场要保护它的盈利，所以，没有好的政策配合，市场很难答应。”她认为，调整人口政策必然会涉及公共利益和市场利益之间的矛盾，很难去平衡，“除非政府给很多补贴，来补贴企业的损失，但当政府希望和企业一起承担成本，企业却可能不愿意了。”

以去年7月在立法会三读通过的延长法定产假四周为例，这项政策在2018年公布初期，劳资及政府三方就成本问题争持—商界不是大喊政策损害“营商环境”，就是要求政府代为埋单。即使政府愿意用公帑补贴产假薪金，但劳资双方仍然在同年11月30日的劳工顾问委员会会议上就设补贴上限产生分歧：劳方期望雇主向高薪雇员支付补贴差额；资方则认为不少国家及地区都设立补贴上限，认为做法合适，反建议政府设立自愿上班机制，容许健康状况良好的妇女自行选择是否上班，随即被劳方代表、工联会邓家彪质疑：“如果咁做，咪打烂咗政策原意？”

“因噎废食”拒推鼓励生育政策

要减缓香港人口老化趋势，无论是透过增加劳动人口还是增加生育率，政府无疑都需要一个全面的人口政策。然而，政府为何对鼓励生育这个能够从根源上解决人口老化问题的措施“视若无睹”？亦未有推出更多干预性的措施来缓解老龄化趋势和少子化问题？

我们不难从政务司司长张建宗于2017年3月29日书面答复立法会议员葛珮帆的提问中看到端倪。张建宗表示，由于这些因素主要涉及个人选择、生活模式的取舍等，督导委员会认为单凭政府政策难以根本性扭转低生育率的趋势，而由于生儿育女是重要的家庭决定，政府过分干预未必恰当。

这无疑是将问题归咎于市民的个人选择和生活模式，以为政府“难以根本性扭转低生育率的趋势”就“因噎废食”，不推出鼓励生育政策。同钰莹形容政府在鼓励生育政策上的立场好像很“自由”，“基本上依赖家庭自身，给你充分的自由，你想生就生，你想结婚就结婚，我不通过政策去引导你结婚或者生孩子。”

但事实上，低生育的“个人选择”与不适合生育的社会、经济环境不无关系；而政府的政策又影响着社会、经济环境的好坏，倒过来影响人口的去或留，以及市民的结婚和生育意愿。这正好显示政府的思维盲区，以“少干预”的移民措施搭配适应性的人口政策，“小修小补”香港的人口结构问题；以“自由”之名规避调整人口政策所产生的公共利益和市场利益之间的矛盾。“只要经济能够持续发展，政府似乎不太关注需要结婚或者生育的人们面临的困难。”同钰莹无奈称。

的而且确，过去香港收入远高于内地，对内地人来说，移民香港确实有一定的吸引力，但随着内地工资不断提高，各个城市都以不同的优惠政策和生活补贴“抢人”，此消彼长之下，香港的吸引力随之下降。

问题的关键还在于，香港即使有足够的吸引力能吸引内地或海外人口前来，但作为一个生活成本极高的城市，香港凭什么能够吸引他们在这里扎根，甚或生儿育女？也许在他们眼中，香港只是一个“跳板”，最终还是会选择回到内地或国外生活。

虽然未有确实数字能反映出外来人口的留港意愿，但按政府“其他香港居民净移入/净移出”的统计数字，即计算常住及流动人口的每年移出数字，当中包括侨民、外来工作人士及外地学生等，近年只有2015年及2018年两年呈净移入，其余皆为净移出（见表一），足以抵销逾半单程证的移入人数。

或许以常住及流动人口的移出数据来论证香港的吸引力有些以偏概全，但如果我们将目光放在净迁移与出生数字之间的关系，则会发现纵使香港的整体人口年年上升（去年除外），但本地生育数字只有轻微变化──换言之，纵使香港能够吸引外来人口，但要令他们扎根于此，甚或在这里成家立室、生儿育女，仍有一定的困难。

陈梦妮直言，假如政府一味追求经济增长，却忽视了居住者生活素质，只会把人“赶走”，“若生活在这里的人生活素质不高、生活得不快乐，只会有更多人选择离开香港，移民国外。”而从上述的数据来看，相关的移民政策的确无法持续地缓解香港劳动力不足的问题。如此“一环套一环”，问题最终又落在到底香港适不适合生育之上。

假不可控之名无视核心问题

香港高昂的房价、教学和养育成本抑制着个人的生育意愿，从数据看来，不但生育率，连带着结婚率也在屡创新低（见表二）。陈梦妮分析指，随着社会、经济发展，“单身很好”、“一个人也不错”这种文化观念会抑制港人的结婚和生育意愿。但除了观念性因素之外，育儿的经济成本和时间成本都导致了当下的生育率如此之低。“现时香港男少女多的人口结构，从比例上令很多香港女性难以找到匹配的配偶，但即使找到，他们是不是可以真的成为恋人或结为夫妇？还得看他们有没有时间谈恋爱。”

根据瑞银集团2018年《价格与收入》研究报告，香港打工仔平均每周工作时间高达52小时，即平均一年工作时间达2,172小时，在全球77个城市中排行第一。但无奈的是，政府自2010至2011年度的《施政报告》中承诺研究规管最高工时至今，十年过去了，标准工时仍未见踪影。

虽然2013年劳、资、政府三方成立了标准工时委员会，但长期未能达成共识，劳方代表甚至在2016年退出委员会。同年，委员会在欠缺劳方代表的情况下向政府提交《标准工时政策研究报告》，建议政府以“合约工时”规管工时问题，但该方案只规定雇主和雇员在合约中标明双方协议的工时及超时工作补偿，包括超时工资或补假，即只要劳资双方你情我愿，不合理的长工时亦属“合法”。

与此同时，“房价是最好的避孕药”、“生一个小孩要四百万”等说法在社会广泛流传，时刻提醒市民生育孩子所带来的沉重代价。工作不稳、收入不高、精神压力大，亦没有足够的居住空间容纳新生儿，市民自然不愿结婚、亦不愿生育。陈梦妮认为，这个因素其实可以避免，“只要令年轻人有更好的工作环境、更稳定的工作、更高的收入，他们对自己经济能力的预期便会提高，结婚和生育率自然也有所提高。”

在经济成本、时间和文化观念层层压力之下，政府不但未有积极推出更多干预性的政策鼓励生育。更没有为事业发展顺遂的职业女性或忙于糊口的“双职家庭”提供足够的幼儿照顾和教育服务作配套，为他们扫平障碍，从而敢于规划生育。

根据政府统计处的资料，本港结婚的壮龄女性（25至54岁）于2018年的劳动人口参与率为79.4%，假如她们育有0至14岁子女，劳动人口参与率将跌至56.6%。由此可见，优质的幼儿照顾和教育服务能够释放更多壮龄女性参与劳动。

幼儿教育服务不可思议

然而，同钰莹直言，“香港政府在帮助家庭照料儿童方面所做的事情非常有限。”虽然政府于2007年推出学券计划，又于2017/18学年推出免费优质幼稚园教育政策，支援入读非营利幼稚园的学生，但并未补贴私立幼稚园的学费。另外，香港幼稚园基本上以半日制为主，她直言这种学制既不利于白天忙于生计的双职家庭，又不利于幼童的学习，“这个在其他国家看来是‘不可思议’的，半天对家长和孩子能做什么？”

正如同钰莹所言，据立法会文件的数据，2018/19学年政府资助下的半日制幼稚园（上学时间为3至3.5小时）有511间，能提供103,157个学额；对比之下，政府资助下的全日制（7.5小时）和长全日制（10小时以下）幼稚园只有364和246间，分别只有26,291和23,865个学额。

香港保护儿童会总干事蔡苏淑贤指出，现时香港长全日制的学额严重不足，全日制学额亦不足以支援普遍长工时的双职家庭；女性为了平衡家庭和生计，要不转做兼职，要不安排外佣或祖父母照顾幼儿。相比起长全日学制下的职业幼儿教师，外佣或祖父母未必受过良好教育，也不一定懂得照顾和教育幼儿，她质疑，“他们能否满足现时小朋友所需的刺激（stimulation）？”

长全日制学额不足，半、全日制学校每逢假日、学校假期、恶劣天气都会停课，不利双职家长安排上班时间，往往一个电话就需赶回学校，在家庭和工作间来回奔波。同钰莹坦言，教育局动不动就宣布放假，根本没考虑双职父母的需要，“我认识很多妈妈，一听到放假，社交媒体上就一片哀号。”

“政府基本是依赖家庭和市场解决幼儿照料问题，以为只要不出安全事故就没有任何事情。至于各种照料困难，家长得想办法自己解决。”同钰莹无奈地说：“这样会给父母造成很大挫败感。”

可以想像，在现行的人口政策和教育制度下，特别是现时经济、文化环境所形成的重重压力，都在抑制家庭的生育意愿，仿佛在说只有“不生不养”才是正常。因此，政府不可因噎废食，比起以“自由”为名、只采取“少干预”措施，规避调整人口政策所产生的公共利益和市场利益之间的矛盾，任由人口持续老化，更应考虑推出一个全面而有效的干预性和适应性人口政策，以减缓人口老化和少子化问题，有效提高出生率。

【编按】
本文原刊于第265期《香港01》周报（2021年5月17日出版），可点击同期周报阅读以下相关文章：
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