是时候摆脱土地财政依赖？　读《置身事内：中国政府与经济发展》

回顾过去十年的中国经济，真可谓“冰火两重天”。十年前，中国国内生产总值（GDP）刚刚超越日本，成为全球第二大经济体；那时，太平洋彼岸的美国尚未走出2008年金融海啸的阴霾，而西边的欧洲则深陷欧债危机，全球主要经济体中唯有中国一枝独秀，而且是接近双位数的高速增长，带领世界经济逐步复苏。也是在那时，“中国模式”开始为人所津津乐道。

十年后的今天，中国经济已是另一重光景。在新冠疫情之前，经济增速逐年下滑，旧有模式未能再拉动经济增长，“无论是实际生产率的增长还是通货膨胀速度，都赶不上信贷或债务增长的速度，所以宏观上就造成了高投资挤压消费，部份工业产能过剩和部份地区房地产投资过剩，同时伴随着腐败和行政效率降低。”疫情爆发之后，中国经济倍加艰难：在内部，对房地产、教育培训、平台经济等行业的铁腕治理和改革，对市场信心造成了意想不到的冲击；对外，贸易冲突和逆全球化愈演愈烈，今年俄罗斯侵乌，更是让国际地缘局势愈发波谲云诡。在此背景下，去年底的中央经济工作会议就指出，中国经济面临“供应冲击、需求收缩、预期减弱”的三重压力。

短短十年间，为何出现如此巨大的转变？曾经，支撑中国经济高速增长的动力是什么？为什么这种模式未能再拉动经济增长？在宏观经济结构上，中国为何持续消费不足？政府当下的改革逻辑何在？转型将面临什么挑战？

土地财政就是房地产财政

要尝试探究这些问题，去年8月出版的《置身事内：中国政府与经济发展》或许是本不错的入门读物。这本书从当下的现实切入，讲述了过去三十年中国经济改革的故事。如书名所示，政府和政策是这本书分析的主角，因为在中国，“政府不但影响‘蛋糕’的分配，也参与‘蛋糕’的生产”，因此脱离政府谈经济是不可能的。

作为一名发展经济学家，作者兰小欢并不以主流经济学的视角看待中国经济，以及政府和市场的关系。他对中国早期的经济发展，因而多了几分“同情的理解”和肯定。在接受大陆媒体访问时，他说：“这本书最重要的是换了个角度看世界。你会发现，做事的方式不止一种。中国政府深度参与经济。虽然中国的政府非常支持企业，有一些企业化的表现，但它本质上并不是企业，它就是深度参与。这也是一种可行的方式——因为看结果经济增长还不错。要是去全世界走走，你会发现这是个经济奇迹。”

那么政府是如何深度参与经济，从而实现这一奇迹的？故事要从1994年的分税制改革说起。分税制改革后，中央拿走税收的大头，中央-地方在改革开放初期的“三七开”收入分配格局逐渐转变为“五五开”，甚至“六四开”，地方政府的预算内收入遭到极大削弱，但发展经济的重担主要还是由地方承担、事情还是要由地方来办，即所谓的“财权上移，事权下沉”，地方政府为应对财政压力，遂逐步发展出“土地财政”。

顾名思义，土地财政就是地方政府依赖土地出让和开发所产生的收入。但政府卖地也需负担相应支出，包括征地拆迁补偿和“七通一平”（通电、通路、通暖、通气、给水、排水、通信及平整土地）等基础性开发支出，将生地变成熟地。这样一进一出，政府其实没有多少结余；对地方政府来说，它真正要的是土地开发之后吸引来的工商业经济活动，因为工业对经济转型升级的带动作用强，能带来增值税和其他税收，还能创造就业。

由此可见，土地财政为地方政府推动工业化提供了基础。2001年所得税改革后，中央财政进一步集权，拿走了企业所得税的六成。从那以后，地方政府发展经济的方式就从之前的工业化变成了“工业化与城市化”两手抓：一方面继续低价供应大量工业用地，招商引资；另一方面限制商住用地供给，从不断攀升的地价中赚取土地垄断收益。书中引用的数据显示，商住用地虽然面积上只占出让土地的一半，但贡献了几乎所有的土地使用权转让收入。换言之，政府是以商住用地在补贴工业用地，因此作者指出，土地财政的实质就是房地产财政。

但土地真正的力量还不在“土地财政”。随着城市化和商品房改革，土地价值飙升，政府不仅靠土地使用权转让收入支撑起了“土地财政”，还将未来的土地收益资本化，从银行和其他渠道借入海量资金，利用“土地金融”的巨力，推动了快速的工业化和城市化。

不可持续的高速增长

在兰小欢看来，这在很大程度上解释了中国的“经济奇迹”。他指出，所谓经济发展，无非就是提高资源使用效率，尽量做到“人尽其才，物尽其用”，而中国是一个自然资源相对贫乏的国家，在经济起步阶段，能利用的资源主要就是人力和土地。“过去几十年的很多重大改革，大都和盘活这两项资源、提高其使用效率有关。与人力相比，土地更容易被资本化，将未来收益一股脑变成今天高升的地价，为地方政府所用。”依照这套模式，在此后的十来年，国有银行改革结束，中国加入世界贸易组织（WTO），城市化加速，各地发生了翻天覆地的变化，基础设施建设如火如荼，经济高速发展。

然而，这种发展模式的代价和弊端也同样明显。首先是城市化过程中“重土地、轻人”，公共服务供给不足，推高了房价和居民债务负担，拉大了地区差距和贫富差距。其次，随着房地产过热、基础设施和工业体系已经比较完善，政府粗放式投资的效益愈来愈低，对经济的拉动效果也愈来愈弱，债务负担和偿债风险就愈来愈高；三是发展战略“重投资、重生产、轻消费”，这虽然扩大了对外贸易，令中国迅速成为制造业强国，但缺点是经济结构不平衡。这种不平衡体现在两个方面：对内是资源向企业部门转移，居民收入和消费占比偏低，不利于经济长期稳定发展；对外是国内无法消纳的产能向国外输出，加剧贸易冲突。

事实上，早在2000年代初，中国领导层已然意识到这些问题。2007年3月16日，在回答记者提问时，时任国务院总理温家宝便指出，“中国经济存在着巨大问题，依然是不稳定、不平衡、不协调、不可持续的结构性的问题。所谓不稳定，就是投资增长率过高，信贷投放过多，货币流动性过大，外贸和国际收支不平衡。所谓不协调，就是一、二、三产业不协调，投资与消费之间不协调，经济增长过多地依赖于投资和外贸出口。所谓不可持续，就是我们还没能很好地解决节能降耗问题和生态环境问题。这些问题都是摆在我们面前需要解决的紧迫问题，而且是需要长期努力的问题。”

然而，意识到问题并不等于就能解决问题。改革需要足够的时间和空间来缓冲过程中带来的痛苦（当然也需要勇气和魄力），偏偏2007年美国的次按危机引发金融海啸，全球经济在经历腥风血雨后一片狼藉，面对外部需求急速下滑，中国政府迅速出台了“四万亿”经济刺激计划，那些紧迫和巨大的问题随之被搁置一旁，中国又重新走上了依赖投资拉动增长的老路，而且由于刺激规模前所未有的庞大，这些潜在的问题也被加倍放大，令内外经济结构进一步失衡。

地方政府需转变角色

2012年中共十八大后，中央逐步推行“供给侧结构性改革”；2017年，中共十九大报告重新定义了“主要矛盾”，从原本的“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，其实就是再次确认这种发展模式不可持续，同时也说明了中央的经济政策导向发生了根本变化。2020年，随着新冠疫情爆发和国际局势日趋复杂，中共中央政治局会议提出构建“国内国际双循环相互促进的新发展格局”，更是一种发展战略上的转型。

那么这一次的改革，是否就能无往而不利？答案是未必。正如作者所说，搞清楚了原因，也不一定能处理好后果；近些年中央政府围绕“供给侧结构性改革”推行的一系列重大经济金融改革，包括严控房价上涨、“资管新规”、限制土地融资、债务置换、“反腐”、国企混改等，确实有效遏制了新增债务的增长，但高度依赖负债和投资的发展模式没有完成转型，因此限制债务虽然限制了这种模式的运作，但并不会自动转化为更有效率的模式。

作者一针见血地指出，过去这套模式的关键是土地价格，“房价连着地价，地价连着财政，财政连着基础设施投资，于是经济增长、地方财政、银行、房地产之间就形成了一荣俱荣，一损俱损的复杂关系。”因此改革的关键自然是“转变地方政府在经济中扮演的角色，遏制其投资冲动，降低其生产性支出，加大民生支出”，“降低地方政府对‘土地财政’和‘土地金融’发展模式的依赖，限制其利用土地加大杠杆，撬动信贷资源，降低对土地价格的依赖。”

再比如提高居民收入和消费。中共十九大报告就明确提出，要“提高就业质量和人民收入水平......促进收入分配更合理、更有序......扩大中等收入群体比重，增加低收入者群体收入，调节过高收入，取缔非法收入......履行好政府再分配调节职能，加快推进基本公共服务均等化，缩小收入分配差距”。

但正如前述，中国居民收入和消费占比低，恰恰与地方政府推动经济发展的方式有莫大关系，例如地方政府以商住用地补贴工业用地，推高房价和地价来维持“土地财政”；压低利率和汇率，也是以居民的低储蓄回报为企业和出口提供“隐性补贴”；再加上城市化过程中“重土地、轻人”，民生支出不足，教育、医疗等公共服务供给滞后，最终造成居民收入增长缓慢，同时承担高昂的房价，背上债务，最终也遏制了消费。

中央政府近几年从房地产着手进行改革，调控政策层出不穷，2020年更出台“三条红线”政策，约束房地产开发商过度借贷，不少过去激进扩张的房企立刻陷入资金链断裂的困局，房地产市场全面受到抑制，由此引发的连锁效应，至今仍未受控，继而极大影响了各地经济增长。再加上新冠疫情反弹和严格的防疫措施带来的冲击，一些地方政府的财政已经异常困难，改革的步伐于是又开始往回缩。

作者在书中打了个比喻，“好比一个人胡吃海塞成了大胖子，要想重获健康，少吃虽然是必须的，但简单粗暴的节食可能会出大问题，必须小心处理肥胖引起的很多并发症，”放在今天来看，似乎一语成谶。这或许也说明了，中国领导层虽然清楚意识到问题所在，却低估了改革的困难程度，“改革总需要一些时间。”只是，2008年的殷鉴在前，改革的成本不会因为推迟改革而消失，改革得愈晚，难度会愈大，成本也会愈高。

《置身事内：中国政府与经济发展》
作者：兰小欢
出版社：上海人民出版社
出版日期：2021年8月

详细内容请阅读第324期《香港01》电子周报（2022年7月4日）《是时候摆脱土地财政依赖？　读《置身事内：中国政府与经济发展》》。按此试阅电子周报，浏览更多深度报道。