社区治理｜香港社区组织能力不弱　政府统领起来才能推动百花齐放

四个月前，筹备足月的“全民强制检测”突然被搁置，时任特首林郑月娥引述中央援港抗疫专家解释指出“香港社区组织能力较弱”。但事实上，香港社会团体力量并不薄弱，单是向《社团条例》报备的社团就有超过五万个，遍及各行各业，涵盖劳工、同乡、专业、地区社团等性质。新冠病毒疫情持续两年有多，但特区政府完全忽视这股力量，从没建立一套迅速组织民间力量的机制，更没在最严峻的第五波疫情及时动员他们填补官方不足。经此一疫，现任特首李家超承诺加强与地区组织联系，并会在全港18区成立“地区服务及关爱队伍”——这固然是提升地区施政效能的第一步，但若要加强基层社会服务的供给能力，所应该做的绝对不仅于此。

社团密度高影响广力量大
政府不研究不梳理不重视

警务处资料显示，截至今年6月，根据《社团条例》已获注册或豁免注册的社团有37,837个，比2017年时任保安局局长黎栋国回复立法会书面质询时所提供的39,146个减少1,000多个。黎栋国当时透露，若以名称当中含有个别词语进行简单分类的话，则有1,181个校友会，523个同乡会，285个商会；另外，还有13,240间与社团有关的公司。按上述数据推算，本港合共有逾五万个社团，以2020年全港有约750万人口计算，社团密度达到66.7个/万人，相比美国2015年录得的49个/万人而言并不算少。

按照社团性质或群体属性划分，这些政党以外的社会团体大致分为工商、劳工、专业、文化、教育、学术慈善、联谊、青年、妇女、少数族裔等11个类别。但是，本港的社团研究却被政府和学界冷落，从未进行系统化整理。

香港文化协进智库总裁李晓惠曾主编《香港社团：理论与实务》，她在〈香港爱国爱港社团的重要功能与未来发展〉一文中分析社团众多的三大原因。 其一，香港是移民社会，这样的人口结构助长了同乡会的旺盛发展。曾有研究报告推算，现时香港有近85%人口为内地移民或内地移民的后代，因此同乡社团和联谊社团等历史长、数量多。其二，港英政府的殖民统治疏离华人，部分社会功能则交由华人社团承担，同时不少华人精英借由各行各业的社团事务成为华人社会代言人，获得与殖民政府对话的机会、影响政治并提升地位。其三，香港被指不鼓励发展“政党政治”，政党普遍历史短、人数少且规模小，而社团正好可以填补空缺，代为表达诉求、提供服务、维护权益。

社团具有诸多优势。回溯香港历史，每逢面对社会危机，社团在动员、救援、互助和倡议方面总能起到重要作用。例如2003年爆发非典型肺炎，正正少不了各个不同背景的社团自发向社区提供防护措施、为独居老人和露宿者进行清洁、向有需要居民派发物资等，齐心呼唤香港市民行动起来。然而，政府习惯了放任社会自行解决问题，比沙士严重得多的新冠病毒疫情持续爆发逾两年，当局也只是任由社团自我发挥抗疫作用，而没有积极统领这股民间力量，错过很多抗疫时机。曾经参与社区自救的香港社区组织协会副主任施丽珊认为，政府应该主动调配、和社区沟通，针对社区组织能力进行改善。

政府未主动建构社会资本
民间抗疫只能“摸著石头”

疫情期间，在政府没介入统领社团抗疫工作之时，不少社会团体自行发挥互助力量。其中，成立两年的“全港社区抗疫连线”（连线）组织派发超过6,000万份物资、覆盖至少400万名市民。参与统筹“连线”义工服务的全国港澳研究会理事黄梓谦从中总结组织经验，认为当局必须主动担起建构和领导“社会资本”（Social Capital）的责任，才能善用民间组织提升地区治理效能。

根据世界银行的界定，广义的“社会资本”是指政府和市民社会为了一个组织的相互利益而采取的集体行动所聚积的资源或能力的总和；从个人或微观角度出发，社会资本则是指个人透过与他人的社会联系而获得的经济资源、资讯或机会。“社会资本”是重要的治理概念，如果政府懂得重视社会资本的建构和运用，好好培养认知性、关系性、结构性等三种形态的社会资本，从全方位提升公民互信、社区归属和社会责任，在必要的时候就能够更迅速集结不同组织的资源和力量，更加有效地协助当局抗疫。

黄梓谦以抗疫义工为例解释。“连线”有三类义工：第一类来自传统爱国爱港组织的社区服务团队，约10,000人；第二类是由他负责统筹的企业义工，约2,000人；第三类由无组织背景市民组成，约3,000人。黄梓谦认为，政府应该充分调动这三类人所凝聚成的社会资本，牵头将市民参与义工服务的趋势恒常化，从而统筹义工力量、维系地区组织，而不是每逢爆发公共危机才临时临急重新集结力量。

尽管社署1998年曾推广“义工运动”，由政务司司长出任“义工总领袖”，透过不同政府部门、机构，以及学校、商界等界别推动义工服务。截至2018年，全港登记义工人数突破130万，而运动参与机构亦超过3,200间。不过，社署检讨后认为“义工运动”已完成历史使命，为免与其他机构重叠工作，去年底荣休。目前社署继续透过辖下11个地区推广义工服务协调委员会在各区集结义工、维系网络、照顾弱势，但不再提供中央统筹的义工登记、时数纪录及印发嘉许奖状服务。

社区支援网络资源不足
地区力量联动文化缺乏

特首李家超在《竞选政纲》中建议在全港18区成立“地区服务和关爱队伍”义工网络，冀能系统性地支援政府的地区工作。尽管港府过往也曾主导或资助过社区支援网络，但这些服务长期处于资源不足的状态。

1978年，港英政府正式推出NLCDP，起初由非政府机构在一些社区设施滞后、生活环境欠佳的过渡性社区之内，组织居民关注社区问题、改善社区质素，推动邻里发挥互助精神、建立和谐社区，协助居民认识公共政策、提升自行解决社区问题的能力，因应居民需求提供不同类型服务、丰富社区生活。在全盛时期，全港有54支NLCDP队伍。不过，随著木屋临屋的清拆，贫困社区的数量减少，NLCDP的规模已大幅削减。根据社署网站公布NLCDP名单，全港目前只有17支队伍，分布于18区当中的10个区。

另一似曾相识的社区支援网络，是八十年代推行“地区行政计划”之下用以鼓励居民参与地区事务的的互助委员会计划（互委会），由大厦居民成立，主责改善大厦的保安、清洁和一般管理事宜，旨在促进邻里关系、发挥互助精神、加强政府与居民沟通。但今年初，民政事务处向所有互委会发信，指出互委会功能日渐式微、要求它们分批解散。

时任民政事务局副局长陈积志在立法会回应社福界议员新思维狄志远相关质询时解释，随着社会发展，政府与民沟通和大厦管理模式已有不少改变，前者可以透过发达的资讯科技直接与居民接触，后者则可聘用的物业管理公司负责大厦管理或成立其他居民组织，所以过去十五年以来互委会数目持续减少近一半，可见互委会角色逐渐式微，因此决定分阶段终止计划，当局有需要时则会透过分区委员会、地区扑灭罪行委员会和地区防火委员会等地区组织，继续与当局居民保持联系。然而，不少社福界人士都强调互委会的重要性不可忽视，一经取消后，政府与地区之间的联系恐怕大大减少。

百花齐放VS日薄西山
社区服务需平衡民间与官方

香港社区发展阵线外务副主席吴堃廉从事社区工作多年，他认为建立社区网络、提高居民解决问题自发性和能动性，有助减少政府开支，这也是社区工作本身的方向与价值。施丽珊也有同感，对于特首李家超承诺成立18区地区服务和关爱队伍，施丽珊认同长远而言政府一定需要建立社区支援网络，并建议政府邀请社工或社福机构人员定期探访义工队并给予专业统筹、训练和指导，好让义工长期和居民建立联系、持续发挥支援作用，不能只是为成立而成立。

施丽珊提到政府如今提供的主要社区服务只剩下家庭服务中心，但规模较小，即使偶尔有外展探望，都不是邻舍层面的；而且，由于资源不足，家庭服务中心面临严重人手不足的问题。根据社署网站，现时全港各区共有65间家庭服务中心，其中41间由社会福利署营办，比例逾六成，其他则由香港明爱、香港圣公会福利协会等非政府机构负责。尽管香港社会工作者总工会（社总）综合家庭服务关注组曾经多次建议当局就社署辖下的综合家庭服务中心的角色及人员编制进行检讨，但都没有回音，立法会亦未见讨论。

城市发展改变社区形态，也无可避免地瓦解了由官方和民间共建多年的地区网络。社区发展阵线外务副主任吴堃廉从事社工逾十年来，他常常听到从事社区工作的同行提及，昔日的香港社区形态更加紧密，居民对社区的参与度、社区互动与社区动员能力更高；而如今网络普及化，资讯流通性提高，居民可通过网络成立关注组、征集意见并表达诉求，获取信息成本大大下降，而社区之间的紧密度亦随之有所降低。社区网络的疏离，难免削弱社会资本。但另一方面，随着社区成熟发展，政府逐渐减少对社区发展恒常资源的投入，民间组织的主体性和多样性反而相应增加，不容小觑。

吴堃廉用“百花齐放”来形容各方社区力量，并认为政府应加强整合、投入信任，主动在社区网络和官方之间搭建桥梁，弥补断层。他解释，各类民间团体正在使用不同方法联合资源，促进不同专业界别人士聚集，推动社会工作产生不同的可能性，从而提高社区组织的多样性，亦可以节省公帑。

现任青年及民政事务局局长麦美娟出身自全港最大社团工联会，对特区政府向来的社会服务不足肯定有不少体会，外界也期望她能协助李家超政府加强基层社会服务的供给能力。