粉岭高球场｜收地建屋缩完又缩　任由资本喧宾夺主

一个什么样的政府，在弱势群体和既得利益之间，总会选择后者？一个什么样的政府，在“市场”背后的“资本”面前，无论土地问题有多严峻，都无法为了普罗大众挺起腰骨、不敢重夺土地发展主导权力，而是甘愿自我矮化，任由对方喧宾夺主？从粉岭高尔夫球场收地建屋面积缩完又缩的案例来看，都难免令人质疑特区政府就是这样一个无视人民疾苦的政府——这已经不只是“应酬市民”，更加是在“愚弄市民”了！

一般人解决问题，习惯解决问题本身，但鲜少直面问题本质。特区政府就是这个样子——以为土地的供不应求，源于部门人手不足、咨询过程冗长、社区基建耗时，所以要重组政府架构、压缩咨询时间、提升建造速度，却无法从结构上剖析土地问题的核心——因此，既看不清土地资源的公共属性，也想不通土地杠杆的巨大作用；所以，并不太关心资源配置是否公平，更不理会发展布局是否合理。可是，“政府”始终不应该只是“一般人”而已，但正因为当局对土地问题的“不清不楚”和“不管不顾”，变相早就让出土地发展的主导权力，才会导致香港深陷被土地问题捆绑城市命脉的怪圈。

也难怪，当下的香港，既没有土地告别“有屋无人住，有人无屋住”的哀歌，无法把市民从“㓥房”或“楼奴”囚笼当中释放出来，没能让人人享有“活得有尊严”的“适足居住权”；也没有土地增建安老、医疗、教育、文体等等基础设施，无法提升公共服务水平，没能为普罗大众减轻生活负担、改善生活品质；更没有土地应对经济转型和产业多元，无法有效释放产能、提高效率，没能借此化解深层次矛盾；当然也没有土地规划城市更新和未来发展，无法破除自身局限促进区域经济融合，没能为“一国两制”注入全新活力。

所谓“土地发展主导权”，是指对于土地的供求、使用、规划和监督拥有决定权力，而且就此形成一套符合公平正义、具备指导思想、能够切实执行的完整论述和法制基础。按理说，特区政府绝对拥有香港土地发展主导权，因为除了位于中环政府山的圣约翰座堂地皮曾于1847年获港英政府批为“永久业权”之外，按《基本法》规定回归后香港境内所有土地全都归属国家拥有，而特区政府则获中央政府授权自行管理、使用、开发、批租这些土地，得以租出或批出土地予个别人士或机构一段年限以发展某些用途。

因此，特区政府才是香港土地的“大地主”，而现有的所谓“地主”只是“二房东”。既然是“大地主”，政府本来就有责任全面承担土地的供应和规划，再根据社会需要、经济发展、城市更新等等层面，主导资源配置、促进产业兴旺、改善市民生活，尤其对于尚未开发善用的土地，在“租约期满”或有迫切需求之下，更应收回重新筹划。

可惜，港府偏偏拱手让出“话事权”。粉岭高球场的续租争议就是赤裸裸的案例，很清楚地说明了特区政府明明拥有可以兴建房屋和大兴产业的土地，却始终未有加以善用的矛盾情况。

收地建屋缩完又缩
形同“愚弄市民”

2018年特首林郑月娥发起“土地大辩论”期间，66幅占地面积庞大、长期只是收取象征式租金、有限度服务小量会员的“私人游乐场契约用地”成为社会讨论焦点。其中，要求收回粉岭高尔夫球场的呼声最高，因为该地契约将于2020年8月31日届满，而且占地172公顷但每年仅需1,000元地租，主要亦只供给2,000多名会籍不菲的会员享用。

在土地供应极其紧绌的当下，特区政府完全具备全面收回球场的正当性。《香港01》当时委托香港大学民意研究计划的调查结果显示，有八成受访者支持收回球场。不过，随著“土地大辩论”落幕，政府也唱起反调，于2019年2月宣布延长球场租约至2023年8月31日，再局部收回粉锦公路以东的32公顷兴建公营房屋，其余140公顷则会继续以象征式地价续租至2027年6月30日，及后不再宽免地价，预计每年可收数千万元。

有关决定令人咋舌——要法律有法律，要共识有共识，政府竟可放弃全面收地，而外界普遍质疑当局是向商界权贵“屈服”，毕竟反对声音主要来自拥有会籍的政商显赫。

但更令人万万想不到的是，及后当局还要一再就32公顷的实际建屋数量反口覆舌，从初始文件的4600个单位到发展局局长黄伟纶透露的过万个单位不等；及后直到较早前（5月20日）土木工程拓展署向北区区议会提交文件时，竟然连建屋面积都大幅缩水，只建议利用32公顷用地当中的9.5公顷兴建公屋，其余20多公顷则因具有“生态价值”要再研究用作公众康乐、体育及保育；而为了兑现当局所承诺的“过万个单位”，将会提高地积比率发展高密度住宅，预计在2029年可以落成1.2万个单位、容纳3.36万人。

这个缩完又缩的收地建屋笑话到底有多离谱？撇除地积比率“时高时低”不说，占地172公顷的粉岭高球场比涵盖7个选区的荃湾市区还要大约20公顷，而那7个选区合共有4.6万个住宅单位、容纳超过13万人居住。假如全数收回球场混合发展，只需拨用三成土地（51公顷）建屋已可大大纾缓房屋问题——就算以低密度地积比率3.6倍及每个单位500平方呎计算，已可提供4万个单位、容纳12万人。但当局竟然只愿收回当中的32公顷，并把建屋用地缩窄至9.5公顷——不只是在“应酬市民”，更像是在“愚弄市民”！

再不熟悉土地症结的普罗大众也难免质疑，政府之所以“言而无信”，可能因为受了“权贵压力”。问题是，香港市民和中央政府的压力就不是压力吗？难道市民住屋需求不够迫切？还是中央政府要求特区政府解决房屋困局的指令不够清晰？特区政府到底又在害怕什么？是商界恶得像“洪水猛兽”，还是当局把自己当成“无牙老虎”？

在开放型的资本主义社会当中，小部份人拥有比一般人更多的财富确实无可厚非，他们对香港经济的重要贡献毋庸置疑——但是，这并不代表他们理应拥有过大的政治影响力，更不意味他们的诉求能够凌驾公众利益；相反，正是基于收入不均和贫富悬殊，而在“行政主导”之下本就享有至高权力的特区政府，更应秉持公平正义合法合理原则，维护弱势、顾及整体。可是，政府并不把自己当一回事儿，甚至矮化到“配合”、“服务”、“喂食”商人，变相令他们主导一切。

漠视土地公共属性
造成“资本霸权”

追溯起来，港府早在回归之前已经逐渐让出土地发展话语权，个中关键在于政府本身怎样理解土地资源的属性和作用，甚至于政府本身怎样理解自己的存在意义和治理责任——而这些判断全都离不开政府如何认识“资本主义”、秉持怎样的“社会价值”。

土地绝对是社会发展的重要议题乃至关键因素。首先， 土地资源具备“公共属性”，政府可以善用土地作为财富分配失效时的“均衡器”，让人人公平摊分价值成果；其次，土地资源可对社经政策产生“杠杆作用”，政府可以借此提升特区治理的实际效应，从而逐渐化解深层次矛盾。可惜，政府长期轻视土地作为生产要素禀赋的重要，只是把土地简化成为“生财工具”，甚至会透过供求失衡所造成的价格扭曲无限放大土地收益，结果就难免与利用高昂价格收购土地的发展商产生一种被牵引、被制约的关系。

以所谓“高地价政策”为例，尽管政府根本没有这项政策，但社会明显存在“高地价结果”，甚至深受其害。无可否认，在“简单低税制”之下，地价收入的确是相当重要的政府收入来源，近年每年平均占约20%；然而，这笔庞大收益根本无法直接而公平地与民共享，因为英政府早在上世纪80年代将卖地和补地价等收入抽离用于扶贫、教育、医疗及社会福利等方面的“经常性开支”，并且拨入仅限于基础建设和征用土地的“基本工程储备基金”，导致这些公帑只能用以平整土地和道路基建，待把未经开发的“生地”变成“熟地”推出市场拍卖，在楼市持续炙热之下，自然获得发展商高价竞投。

发展商天性使然追求“利益极大化”，所以每每以高价投得土地之后，就会用尽楼面面积，兴建数量更多、面积更小的住宅单位，再以更加高昂的价格出售，从而不断累积资本。结果，为求有个安身之所的小市民，往往都以远超实际价值的资金，换取了每况愈下的居住环境——面积愈狭窄、条件愈简陋、使用空间愈不足、社区设施愈不便；偏偏，政府根本无动于衷，甚至交由私营市场主导房屋政策，大量减少公营房屋的建设。

政府的逻辑很简单，只要楼市继续畅旺，商家赚得盆满钵满，经济收益自然可观。然而，这种简单思维未免太过目空一切——正如当局长期漠视“土地”的“公共性质”和“杠杆作用”而把它当成“生财工具”，当局同样未有透彻认识“房屋”的属性和意义，所以无法好好区分“房屋”用作“居住”和“投资”的功能和思路，更加遑论要透过房屋资源的合理分配以调和社会本身的收入不平等，反而与商家一起鼓吹“置业等同致富”的神话，使得土地、住宅、楼价、租金等等形成完整利益链条，却要最为庞大而又最为无奈的中低收入群体埋单——市民不再重视房屋的“居住价值”，也不再讲究生活应有的“舒适品质”，而是把它当成商品一般强调“交换价值”，导致炒风蔚然。

楼价的过度上扬，必然造成房屋供求关系脱节和金融泡沫危机滋生等等方面的结构性失衡，使得财富分配更加“非平等化”，加深普罗大众的“被剥夺感”。

任由资本喧宾夺主
埋下“社会炸弹”

当不同阶层之间的矛盾越渐明显，最终影响的是人们对美好生活的满足程度和公平正义的认同程度，结果就会形成极其不利社会发展的“居住异化”——首先，房屋资源偏离自身的使用属性，被社会当成推动资本再生产和实现利益极大化的工具，最终转变成为一种资本权力泛化的力量；其次，当居住需要及其满足过程完全脱离促使人们创造更加美好生活和促进社会长足发展的动力属性，就会演变成为一种使人逐渐走向对物质过份依赖的异己力量，导致“过度占用居住资源”和“居住贫穷效应”被扩大，顶层阶级可以每人独占多套房产，但社会底层却要面临“有屋无人住，有人无屋住”的哀歌。

不幸的是，特区政府无意修正“土地扭曲”和“居住异化”，所以始终无法透过权力的引导、制度的建设、市场的规范等举措促进土地利益的最大化，而是一而再、再而三地放弃话语权，让商界为所欲为，变相促使更多珍贵的土地房屋资源倾向既得利益群体。

于是，整个社会陷入怪圈——市民总会埋怨手握数千公顷储备的发展商是“地产霸权”，导致楼价高企、难以安居乐业；然而，发展商却总是“叫屈”，表示绝对愿意配合政府增加房屋供应，甚至埋怨当局无法摆脱官僚枷锁、未能主动与他们洽谈收地；结果，政府又会推说必须坚持“资本主义”制度、一切需由“市场经济”主导供需、即使楼价失衡也不能出手、就算商家有地也不应征收云云——如此类推，不断循环。

久而久之，政府也几乎忘记自己本身就是“大地主”的事实，甚至以“香港地少人多”的精神谎言来粉饰自己的“不作为”，继而任由“市场”背后的“资本”喧宾夺主、左右决策。最令人失望的是，尽管政府自称“不干预”，但只要商界利益受损，就会受商界压力而“积极干预”——例如回归初期特首董建华为提升自置居所比率推出“八万五建屋计划”，不幸遇上1997年金融风暴及2000年科网爆破，导致大量住宅供过于求；当时港府为稳定楼市，于2002年由时任房屋及规划地政局局长孙明扬宣布九项政策（俗称“孙九招”），包括不再拍卖土地、停止出售居屋、取消租务管制等等，令住宅供应出现致命的“断崖式下跌”，总落成量一度由1997至2001年的平均每年8.2万个，减少至2002至2011年的平均每年3.1万个——为今天的供求失衡埋下沉重隐患。

等到房屋问题频频“爆煲”，社会持续有声音要求港府运用《收回土地条例》征收发展商所囤积的逾千公顷农地，林郑月娥也只敢推出相当被动的“公私营合作”土地共享计划，继续交由发展商主导土地供应。然而，天水围新市镇发展计划，明明已为港府上了重要一课，不料当局似乎并无吸取教训——早在1970年代末，由华润集团和长江实业等财团合组的巍城有限公司，已在天水围大手收购鱼塘，并主动提出公私合营发展模式；该建议虽因1982年楼市下滑而濒临难产，但港英政府最终回购有关土地，及后再批出部分土地，与巍城共同发展——期间港英竟与巍城签下私人备忘协议，规定政府建筑物内的商业项目不能威胁巍城的私人商业设施，令巍城得以长期控制该区的经济发展。这种在空间规划上明显向发展商倾斜的做法，令政府直到今日也无法释除公众对公私合营的疑虑；而政府内部检讨报告也显示，公私合营或会导致当局被发展商“牵著鼻子走”。

重新主导土地发展
实践“公平正义”

其实，“土地”岂止“生财工具”，而“大地主”又怎能只是“卖卖土地”？

“土地”作为香港的城市建设和经济发展的重要支点，本身就具备不同属性、可以发挥不同作用，也就需要设计不同的机制、运用不同的管理，才能弥合不同的群体，促成公共利益最大化——而一个能够秉承公平正义的价值信念、拥有敢作敢当的治理魄力、具备前瞻视野的政策想像、掌握土地发展的主导权力的“有为政府”，对此尤为关键。

首先，政府只有重夺土地发展话语权，才可全面提升市民的生活水平和生活品质。

“生活水平”主要透过人们的收入和消费水平去衡量物质生活及精神生活的状况，涉及房屋、医疗、教育、文体、交通以及社会保障等方面的指标，而“生活品质”则进一步反映人们对于生活的满足程度——尽管较高的“生活水平”是“生活品质”的必要条件，但政府提供的公共服务设施同样必不可少。不过，政府一般倾向以人均本地生产总值（GDP）厘定市民的生活水平，且以为当香港人均GDP已经达到远超日本、德国、法国等先进经济体的38万元，就等同“人人都是中产，个个生活很好”，却较少关注过去20年内市民收入增幅完全追不上房屋开支增长的事实，更加未有善用土地积极改善。

以房屋为例，虽说是市场的“特殊商品”，但更是普罗大众的“生活必需品”，所以应该优先照顾市民的“居住需求”，再去满足难度更高的“置业需求”。政府一方面可以积极发挥调控作用，例如透过“辣招”恒常化、重推租务管制、以成本定价居屋等手段分隔“置业”与“投资”市场，从而遏抑炒风；另一方面则可扩大出租公屋的覆盖人口，令“中产公屋”成为广大市民的居住选项，好让他们腾出财政空间、强化自主权利，尽快从“楼奴”生涯当中释放出来，莫再深陷“置业等同致富”迷思。

除了满足居住的基本需求，政府也必须有效运用土地增建及改善安老、医疗、教育、文体及运输等等公共服务设施，在减轻大众生活负担的同时，更可提升满足感和幸福感。

例如，安老院舍宿位的不足，并不比房屋问题轻微。截至去年8月31日，资助宿位的平均轮候时间已经长达40个月。而在今年第五波新冠病毒疫情肆虐期间，安老院舍的爆发更造成超过5000名院友的病逝。更加严峻的是，劳工及福利局根据目前需求模式及人口老化速度推算，预计未来40年至少要建1,200间津助安老院，但按照当前土地供应进度，当局已经表明不太可能达到——也就是说，未来将有更多长者无法在舒适的环境当中颐养天年，甚至可能要在狭窄恶劣的院舍里遭受非人待遇，这叫家人如何安心拼搏？

同样的问题亦见于医疗、教育、文体等等公共服务。如果有充足的土地，可以兴建更多更大的医院，每逢流感高峰或公共卫生危机，床位又怎么需要排到走廊上去？如果有充足的土地，可以兴建更多更大的康体场所，市民又怎么需要受黄牛“炒场”之困？

其次，政府只有重夺土地发展话语权，才能自主把握经济命脉，重新创造产业动能。

基于特殊的历史、地理和政治原因，香港自开埠以来便汇聚东南西北的商贸往来，尤其在商业、金融、物流、服务行业发展蓬勃，自然也对土地需求造成不少压力。然而，根据规划署的数据，拥有1,106平方公里土地的香港，仅仅发展了约25%的土地，当中只有1.4%（即约17平方公里）属于商业、工业和产业用地；而且，由于整个社会都沉醉在房产市场的兴旺所带来的经济虚高，而主宰房产命脉的地产商们甚至在无声无息当中以租金优势抢占了绝大部份应该用以从事其他经济活动的土地资源，产业发展渐趋单一。

面对土地利用和经济结构的失衡，特区政府不但后知后觉，而且继续任由财雄势大的商界予取予携，继续以“资本主义”之名让渡主导发展的权力。试想像，假如当局10多年前扬言“发展多元产业”时，能够积极调动土地资源拨出大量产业用地、甚至划定更多新兴产业园区；并且主动制订能够针对技术、劳动力、产品市场及资本市场进行调控的产业规划；继而实施诸如关税、补贴、税务优惠、研发补助、政府采购、设立工业园、特许经营权等有序、连贯而全面的产业政策——那么今天的香港将会是怎样一番光景？

可是，该做的政府都没有做——无土地、无规划、无政策；结果，新兴产业发展不起来，以金融和地产为主的传统产业却得以继续盘踞在维多利亚港两岸的中心商业区——这不但继续掏空实体经济，而且促使产业固化，甚至不利城市规划布局，衍生中心极化严峻、居职分离严重、通勤负担沉重等等“城市病”，整个营商环境更为恶劣。

无可否认，林郑月娥提出的“北部都会区”绝对是能够重新撬动香港发展引擎的改革良机；不过，假如特区政府仍然无法摆脱既得利益财富布局，恐怕就难以彻底扭转极不平均的发展结构，遑论要借此释放整个城市的生产力和创造力。林郑月娥任期即将告终，候任特首李家超必须重拾政治领导力、重夺土地话语权，因为香港已经输不起了。