童乐居虐儿｜社署疏忽管理受助机构七宗罪　 李浩然：必须改革

香港保护儿童会辖下幼童留宿院所“童乐居”去年底被揭至少34名员工涉嫌虐待40名儿童，引发社会关注特区政府对非牟利机构疏于管理的问题。保护儿童会早前成立独立检讨委员会并提交《中期检讨报告》，从中可见童乐居从上而下存在极为荒谬的管理缺陷，但未有触及社会福利署的责任问题。立法会选委界议员李浩然办公室研究团队就此展开研究，发现社署监管工作有七大不足，包括未能有效跟进投诉个案、未有统计员工流失情况、未有编制足够处理虐儿问题人手。李浩然团队促请署方重新审视相关监察机制、硬性规定护理人员培训指标、建立受助机构人力资源管理数据库，以免悲剧再生。由社会福利署（社署）署长担任主席的儿童住宿照顾及相关服务检讨委员会上周二（4月26日）举行首次会议，根据劳工及福利局提交立法会文件，局方承认现行巡查机制有需要改善，将按委员会建议提高服务质素。

社署监管七大不足

李浩然办公室研究团队指出，尽管保护儿童会独立检讨委员会已于今年1月底发表《独立检讨委员会中期报告》，但重点在于指出童乐居及保护儿童会的管理不足，并未延伸到由社会福利署对于所有受政府资助非牟利机构的监察问题，所以决定以童乐居为个案展开研究，参考其他衡量社署工作表现的相关报告，从中整理社署工作至少有七大不足：

第一，缺乏有效统计服务单位员工流失率的机制。童乐居一直面对颇为严重的人手短缺问题，导致护理人员工作繁重、压力庞大，难保他们不会一时情绪失控、藉著虐儿宣泄。《中期报告》指童乐居在2019年至2021年的人手流失率极高，分别达到84.4%、31.7%、77%，而李浩然团队比较香港社会服务联会在2019年和2020年的非政府组织薪酬调查数据，可见同期童乐居比受访机构平均员工流失率的20.9%和13.9%要高得多。尽管2008年整笔拨款独立检讨委员会递交报告，建议社署应收集员工离职率及流失率的数据，但童乐居事件令李浩然团队质疑署方未有落实有关工作，因为假若署方知悉有关问题，理应及早介入，协助机构增聘人手，以免员工受压并转介给无辜儿童。

第二，未有及时因应人手不足出台应对措施。社署对于受助机构的日间和夜间人手比例分别是1:8和1:13，李浩然团队研究员黄乐妍指出，1976年《幼儿中心规例》订立之时，政府就0至2岁幼儿的人手比例订出1:6的下限，到1995年则将幼儿园及幼儿中心的人手安排划一定为1:8，但有关比例停滞逾20多年未经调整。直到特首林郑月娥在《施政报告2018》提出优化人手后，当局才建议把0至2岁幼儿及2至3岁幼儿的人手比例改为1:6和1:11，但这并非“进步”，只是“返回起点”，而且相比同等发展水平的韩国达到1:3，芬兰和澳大利亚为1:4，香港情况明显极不理想，可见当局仍有一定调整空间。李浩然团队又认为，人手不足与晋升机会欠佳等息息相关，但署方未有积极寻求解决方案。

第三，现行监管机制过分依赖机构自我申报，未能及早发现问题。李浩然团队指出，一般而言，社署对于其他机构最多是三年巡查一次，却在2021年一共巡查“童乐居”5至6次，非常频密。黄乐妍因而质疑，社署很有可能已察觉异常才会如此频繁巡查。不过，由于社署巡查之前通常都会提早知会机构，员工极有可能已经做好心理准备，内部更会互相提醒或包庇不当行为。李浩然团队亦对社署采用的服务表现监察制度和过于简陋的《服务表现评估手册》感到疑惑，因为当中假定所有监察人员都能坦诚汇报问题，但童乐居虐儿案正正突显有关漏洞，只要有人瞒报漏报，社署根本不得而知。

第四，署方未有确保受助机构设立投诉管理机制，未能做好把关工作。2008年整笔拨款独立检讨委员会递交的报告及2014年出台的《最佳执行指引》中，清晰订明机构在处理投诉上的角色及责任。但《中期报告》显示，即使有员工对童乐居照顾儿童行径感到不满，甚至一早发现虐儿现象，经上报后仍然无力改变问题。李浩然团队认为，这突显童乐居根本未有按照《最佳执行指引》建立投诉管理机制，而社署也未有履行责任确保每个受助机构都有按照指引设立有关机制，可见社署没有做好审核把关及跟进工作。

第五，官方指引不具法律约束力，社署没有切实跟进落实情况。李浩然团队指出，尽管社署自1981年以来五度修订《处理虐待儿童个案程序指引》，而对上一次于2020年修订的指引更改名为《保护儿童免受虐待——多专业合作程序指引》以强调社署工作重心的转向，但在指引并非强制执行措施的情况下，社署从未要求受助机构向员工讲解指引，亦未深入了解有关员工是否清楚掌握指引，使之形同虚设。

第六，社署保护家庭及儿童服务课人手紧张，不足以应付各区所需。根据社会福利署人手编制，官方划定的11个地区当中，每个地区平均只有21名职员专责保护家庭及儿童服务的工作，需要处理虐儿、虐待配偶、监管儿童问题。李浩然团队把有关专业职系职位编制，和区内14岁或以下的人口数字进行合并分析，发现沙田区人手紧张情况最为严峻，达到1：4981；若将暂时性空缺的因素考虑在内，则有4个地区的比例超过1：5000；加上近年虐儿案件有显著上升趋势，可见社署人手不足问题有多严重。

第七，公务员轮岗安排助长被动工作态度。社署内部的培养制度，主张员工每隔三年时间便到不同部门工作，以积累不同领域的经验和知识，但李浩然团队认为，这种轮岗安排也会削弱员工发现问题、以创新方式解决问题的积极性。黄乐妍表示，员工三年轮岗一次，难以推动、消化、跟进整套改革工程。同时，社署与其他政府部门的合作关系复杂，权责模糊不清，继而养成被动工作的心态。黄乐妍还发现，由不同机构培训出来的准幼儿工作员的能力水平差别很大。而团队翻查教育局资料库可见，各院校开办的获社署署长认可作幼儿工作员注册的训练课程共六十五个，但课程年期由约一年至五年不等，课程内容不一，收生要求不尽相同，换言之，各部门工作范畴缺乏整合。

五大建议“对症下药”

李浩然认为，童乐居事件引起社会哗然，人人都认为要检讨并改善，但究竟如何改，《中期报告》缺乏清晰建议。而社署已在月中宣布成立由社署署长担任主席的儿童住宿照顾及相关服务检讨委员会，所以研究团队就此提出五点建议，以供有关委员参考：

第一，重新审视每个受资助机构的监察机制，并针对“在学前单位提供社工服务先导计划”等由社署管理的项目资源，仔细研究能如何借助它们优化巡查机制，以加强巡查力度及成效。另外，审视有不良行为纪录的机构申请资助拨款时，加入额外条款来确保机构服务会有所改善，例如扣分或加入黑名单等，若未改善则严惩。

第二，重新审视幼儿工作员的注册和培训制度，例如仿效社会工作者注册制度，对课程内容结构、实习时数等细节订下明确标准，并重新审视现有的认可课程名单，剔除不合资格的课程。除此，对各机构每年应为员工提供培训课程次数订下硬性指标，并定期抽查，确保各机构辖下的服务单位严格执行相关指标。

第三，就各份官方文件及指引订下定期更新时间表，以确保各份官方文件及指引订下定期更新的时间表，以确保各份文件及指引与时并进，能为各机构提供具前瞻性且切合现今社会所需的指导意见。

第四，完善非政府机构人力资源管理制度。首先，社署应建立非政府机构的人力资源管理数据库，用以有效统计服务单位的人手数据，协助社署及早掌握各机构的人力资源管理情况，并在有需要时尽早介入；其次，社署应按照未来可预计的社会变化并结合官方公布的人口推算数字，确保人力资源有可持续性；再者，社署重新检视不同专业职系的人手比例并就进一步改善人手比例指标制定路线图及时间表，并就缺乏足够专业人员等问题提出切实可行的解决方案；最后，以社署及社会工作者、幼稚园教师等专业职系作为参考对象，为幼儿工作员的晋升阶梯、薪酬待遇制定明确的指引和规定。

第五，开展内部人力资源制度改革，就跨部门协作的工作事项厘清权责关系，并通过就各工作事项订立清晰的关键绩效指标、奖惩机制等方式调动员工的积极性。另外，将未来香港社会变化、人口估算、市民对各项社服实际需求等，作为制定长远社会福利策略、内部人手调配的考虑因素，确保现有人力资源可被充分利用且足以应付将来所需。