数码抗疫陷瓶颈　政府为何总是碰钉？

新冠病毒疫情下，运用大数据、定位追踪等数码科技辅助流行病学调查、回溯确诊者行踪、锁定感染人群、通知感染风险，已是不少地方的常态。特区政府“有样学样”推出“安心出行”来数码抗疫，却屡屡碰钉，成效差强人意。在世界急速的数码转型潮流中，为何香港总是“慢半拍”？从“安心出行”或能略窥一二。

围绕“安心出行”，最常见的质疑便是“私隐问题”。自其于2020年11月推出，便有投诉应用使用过多手机权限，对此，政府资讯科技总监办公室即逐点解释，应用程式需扫描二维码及的士车牌，分析照片中的文字形象及储存，亦需与卫生防护中心的资料比较，因此涉及相机、储存空间、网络存取、Wi-Fi连线等有关权限。其后，个人资料私隐专员钟丽玲亦撰文回应，称安心出行所获取权限不足一般社交平台的四分之一，“好过写纸仔”。

然而，市民对政府的解释并不买帐，在这一波疫情爆发之前，不少仍采用“写纸”形式。直到政府增加“安心出行”覆盖公共场所的范围以及疫苗气泡，甚至有不少市民改为使用备用手机“扫码”，而且有使用“假安心出行”的情况，以为可以借此保护个人私隐，期间出现公务员“知法犯法”的笑话。

以上种种乱象，正好折射出香港在数码转型中的两大问题：其一，数据管治落后，缺乏符合数码转型的管治架构，遑论流畅运用数码科技抗疫；其二，官民缺互信，政府推科技如“喊口号”，市民不愿配合，成效难以彰显，只能越做越错。

市民选择性关注私隐问题

香港互联网协会开放指数研究员周穗斌指出，“私隐问题”之所以成为科技应用当中备受关注的议题，关键在于政府没有搭好“基建”，就一味鼓励“应用”。

“私隐”固然是数码科技需要考虑的一部分，但私隐并非全部。在数码科技中，每个用家使用“应用”而产生的“数据”，这与“私隐”本就是“一体两面”——例如，当我们使用Facebook、Instagram或者WhatsApp等社交媒体时，需要提供手机号码、邮箱等资料，已经是在让渡私隐换取使用权；而用家提供的资料、在平台上生产的信息，都会成为数据，被社交媒体公司挪为他用。

问题是，为何市民不会惧怕社交媒体，却对“安心出行”诸多批评？

核心原因，是政府作为“安心出行”的开发者，并没有一套采集、管理及运用数据的完整框架，仅把“数据”当作“私隐”来管理。若要运用数据、数码技术来对抗如疫情大流行这样的公共卫生挑战，只顾私隐是远远不够的。英国卫生署的数码蓝图《健康与社会照顾的开放数据时代》谈及医疗卫生数据开放的实践中会遇到的四个挑战，除了私隐外，还有文化及组织壁垒（Cultural and Institutional Barriers）、数据规范及互动操作性（Standards and Interoperability）和良好的分析（Good Analysis）。

然而，在香港，“整个法定架构中，只得个人资料私隐专员公署有话语权的机构，那自然就会强调私隐。”周穗斌说，“数据抗疫”其实有很多不同侧面，私隐也是其中一个，而用什么追踪方式又是另一个，“应该有个架构将不同讨论放在一起”。周亦强调，若安心出行的设计过程能经过公开透明的讨论，相信市民对其质疑就会大大减少。

除了在管治架构上存在空白，香港在法例上也显得落后。香港互联网协会今年参与了国际项目“全球数据指标”（Global Data Barometer），将香港的数据生态置于全球109个经济体中排名。协会近期发布《香港开放指数评估2021/22》（下称《评估》），参照管治、能力、可获得程度、使用及影响等四大指标，香港在“管治”方面表现最差。

具体而言，“管治”的评核体系有六个指标：数据保护、开放数据政策、数据共享框架、数据管理、语言选择、可及度。而“数据管理”部分表现最差，香港的得分是0，因为香港并没有数据管理相关的条例；“数据共享框架”为次差部分，得分仅16.2，反映政府在数据用途上，并没有设计法定框架。

“数据涉及了很多标准、法律框架，这是民间和业界都做不到的，只有政府可以做。”周穗斌指出，“政府要立法和管理数据，令我们可以安全地应用数据、带出价值。”

《评估》指出，南韩和日本等亚洲国家已通过法律促进公共数据和私营部门的数据的使用。内地城市亦不甘落后，深圳市和上海市于去年先后通过《深圳经济特区数据条例》和《上海市数据条例》两项关于地方数据管治的法例，并于2022年正式实施。

反观香港，特区政府对数据的管治仍得《私隐条例》。在全世界急剧数码转型的当下，特区政府迟迟没能围绕“数据”的采集、使用、管理、传输，形成一套具认受性的安全保障及应用框架。这种情况下，市民以“私隐”为挡箭牌，拒用“安心出行”，也在所难免。

官民互信度低难以合力

同样是运用大数据抗疫，台湾却没引起民间的反弹。史丹佛大学医学院政策成果暨预防中心主任王智弘在《台湾应对2019年冠状病毒疾病：大数据分析、新科技与积极主动采检》中分享了台湾的“数码抗疫”经验。文章提到，台湾利用全民健保数据库，整合移民和海关数据库，创造大数据以供分析。当台湾民众看病时，插入健保卡或报身份证号，医疗系统会自动显示民众过去几个月的出游记录，协助医护人员辨识病例。除此之外，文章还介绍了运用二维码等手段要求网上呈报旅居记录、主动查验上呼吸道感染患者的染疫情况等措施。

台湾凭借快速应对和数码技术，保持了2020年4月到12月连续8个月的本土感染零确诊记录，抗疫第一年的表现可谓赢尽人心。据台湾民意基金会，2020年2月的民调显示对卫福部长陈时中领军的“中央流行疫情防制中心”整体表现评分为84.16分，超过75%的人评分在80分以上。而2020年12月的民调则显示，有85%市民基本上满意台湾政府过去一年整体的防疫表现，有43%表示十分满意。

一方面，台湾先前已建立完备的健保系统、移民和海关数据库，成熟的基础建设自然无惧突如其来的疫情，运用科技抗疫可谓“水到渠成”。另一方面，当地政府的快速反应赢得民众信任，在推行政策时自然阻力不大。

“科技的大前提是互信。”香港互联网协会开放数据小组召集人黄浩华说，“这几年政治化都好厉害，智慧灯柱又好，安心出行都好，你会见到官民之间的互信其实差好远。”

互信程度跌入冰点，是“安心出行”阻力重重的根本原因。古语有云，“冰冻三尺非一日之寒”。一方面，是政府在数码转型上频频“闹笑话”，破坏了市民对政府推动数码专心的信心。前任创新及科技局局长杨伟雄在2020年5月回答立法会查询时表示，截至2019年4月底各局、部门及相关机构，共提供137个流动应用程式让公众下载。然而，细看附件，发现当中不少都仅得数千次下载，不少程式更是令市民“难以理解”。

例如，医管局推出一个“减压情识”的程式，教用家填问卷和听音乐“助建立正向思维”，当时仅得100多安装次数。而再追溯到2018年，创科局用452万港元资助一个“八段锦”应用程式，当时已引起不少质疑。香港资讯科技商会荣誉会长方保侨表示，一般手机应用程式造价都不过一百万港元，“请人教3年八段锦都不用那么贵”。

另一方面，是政府与市民沟通总是迟缓、不能准确回应市民需要。黄浩华忆述，疫情刚开始的时候，他伙同几位程式设计师开发了一个民间抗疫资讯网站。他表示，开发民间网站的部分原因，是政府公开资料不够及时，于是他们便整理官方及媒体资料，提供一些市民急需的资讯，例如口罩的供需，急症室等候时间及确诊者踪迹等。他同时强调，“从政府角度来讲，如果本身就有基本的数码转型、数据分享的实践，你可以‘水到渠成’地用，而不是要民众等两个礼拜，好像挤牙膏一样。”

作为对比，台湾行政院政务委员唐凤则展示了官民良好互动的例子。曾是网络创业者、程式设计师的她，主要负责内阁中的数码经济与开放政府发展，又被称为“数位政委”。她在疫情初期主导了开放药局与口罩库存数据的开放，催生了民间社群开发“台湾口罩地图”，帮助市民最快了解到附近口罩的供需情况。与此同时，唐凤也争取了“口罩实名制2.0”政策，将台湾健保系统与口罩数据联通，令各大药局的口罩供需情况即时更新，同时遏制口罩炒卖的情况。

值得一提的是，自台湾疫情于去年5月反弹后，唐凤也推动了台湾采用了“简讯实联制”，要求市民出入公共场所时要“扫码”或向政府专线发送15位场所代码，若出现确诊者，卫生机关便会以手机简讯的方式通知同一时间出入同一场所的接触者。唐凤在接受媒体访问时表示，设计系统之初便考虑到“私隐”问题，在使用全球定位系统时不会显示使用者的确实地点，只会显示附近手机基站，接触者资料也是去中心化，28日后删去，疫情调查人员也不能获取相关信息。简单来说，“简讯实联制”，本质上是以“手机号码”代替“实名制”，用家无需提供个人资料，但也不阻碍日后疫情调查。

再反观香港，政府在狭隘的民意空间，即使运用“数码抗疫”也只能“束手束脚”。“安心出行”考虑到“私隐问题”，没有采用实名制、定位追踪功能，基本上，除用户上载针卡外不主动记录任何用家身份资料，所以只能用作“风险通知”和“针卡”用途，对疫情调查的帮助极其有限。