策解．资料管治｜建构资料生态之前　应先转换政策“大脑”

当全世界各个国家和地区都积极出台资料管治条例时，香港仍然停留在空喊“智慧城市”口号的阶段，并未能意识到“资料”作为“新时代石油”的重要性。香港开放资料指数研究员周穗斌指出，香港政府与社会关于“资料”的长期讨论都是低层次的，而这种低层次，皆因本地没有良好的政策研究生态——“特区政府内部，没有这样的架构和人才去做政策研究。政府之外，亦都没有智库和政策研究的生态，去推动这样的工作。”

“资料管治”系列二之二

承接上文：策解．资料管治｜资料——新世代的石油，香港竟成鸡肋？

政策研究无人做

“像我们这种开放资料的评估报告，在国外就是智库去做的。内地比较难有纯粹独立的研究机构，所以大学的学术机构以及社科院就会承担这类工作，而且做得有声有色。”周穗斌举例，上海复旦大学国际关系与公共事务学院郑磊教授便是内地研究开放资料以及资料管治的专家。由郑磊担任主任的复旦大学数字与移动治理实验室，自2017年开始，每年都会制作及发布《中国地方政府资料开放报告》和“中国开放数林指数”。

其中，“中国开放数林指数”是国内外政界、学界、业界七十余位专家应邀参与的评估委员会，基于资料开放的基本原则，参考国内外标准和实践，所构建成的系统、科学、可操作的地方政府资料开放评估指标体系。评估委员会中不乏世界银行、联合国等国际组织的相关负责人，也有国家讯息中心、上海社科院的专家，令指数极具认受性，足以展示中国各地方政府的资料开放全貌。值得一提的是，郑磊身兼“学界”和“政界”的职务，他同时也是上海一网统管城市数字治理实验室的主任，担任浙江省政府数字化转型专家组成员和广东数字政府改革建设专家委员会委员等。

“上海、深圳等地关于‘资料’的立法，背后都是去参考这些学者和机构的观点意见，形成一个比较完整的体系。”周穗斌说。

深圳市和上海市分别于2021年7月和11月通过《深圳经济特区资料条例》和《上海市资料条例》两项关于地方资料管治的法例，并于2022年正式实施。反观香港，当被问及目前有否相关条例时，开放资料小组召集人黄浩华苦思后也只说出《个人资料（隐私）条例》和《版权条例》。香港互联网协会发布的《香港开放资料指数 (HKODI) 2021/22 评估报告》（下称《开放资料指数21/22》），香港的“资料管治”，除了在“资料保护”方面有较完善的立法，在开放资料政策、资料共享框架、资料管理，以及获取资料的便利程度等资料管治的指标表现均不理想，研究人员几乎查不到针对资料共享和资料管理的政策措施，而这也是香港在“全球资料指标”评估体系中表现最差的部份。

立法缺系统性支撑

周穗斌道出香港资料管治能力薄弱的深层次成因：“且不论（内地城市）所立法例是否足够先进，这种立法背后的系统性的支撑，在香港是完全没有的。”

“其实有个误解，资料管治虽然与资料有关，但并不是‘资料科学’的层面，而是‘政治科学’的层面，很多国内外相关研究团队、政策制定者的学术背景都是政治科学，而非资料、工程或统计等应用学科。”周穗斌比喻道，“资料科学的工程师就像是学开车的，他们开车很厉害。但如果你问他们怎么修路，他们无法回答，因为修桥起路是另一个行业。”

综观香港，能够进行政策研究、帮助“修桥起路”的组织，无非是公共政策智库或各公立大学的教授。前者在香港可谓“屈指可数”，周穗斌作为行业内的研究员也仅能指出三个例子：全国政协副主席、前特首董建华创立的“团结香港基金会”，关注环保议题的独立公共政策智囊“思汇研究所”，以及前不久宣布停止运作、金融管理局前总裁陈德霖于2006年牵头创立的“智经研究中心”。

大学方面，尽管香港公立大学研究资源优质，排名位于世界前列，但大学教授们受教资会学术评核机制所限，更关注论文数量和非本地议题。现行公共行政决策系统并没有提供积极诱因，让学术人才参与到本地公共政策的研究和讨论中。

中策组变创新办之弊

政府外部缺乏政策讨论的生态，内部则少了政策研究的“大脑”。周穗斌重点批评特区政府把原有“中央政策组”重组为“政策创新与统筹办事处”的改革，认为此举导致政府的政策研究基底薄弱，施政缺少系统的研究和支撑。

周穗斌以《香港智慧城市蓝图》为例指出，中央政策组在2015年已提前就相关议题进行研究，到2017年就对外公布完整蓝图；然而，改组后的政策创新办，只是一个普通的政府部门，主要负责“统筹”而非“政策”，“例如协调政府跨部门抗疫”。“我曾经接触过办事处相关人员，他说他们的政策研究主要通过资助学者、机构作研究的模式。”周穗斌无奈道，“这个机构不是一个‘智囊’，例如政府想推出一个方向的政策，应该叫智囊去研究方案及可行性，但香港不是这种玩法。”

全国政协委员、前行政会议成员张志刚曾在接受《香港01》访问时评价，将中央政策组弃而不用是现届政府最大失策之一。而曾出任中策组顾问长达十年的中文大学社会学荣休教授刘兆佳则回应，中策组是否重设并非最重要，重点是现时本地和国际政治变化急速，总需要有团队从长远、宏观、战略层次思考问题，协助特首驾驭政府和香港社会、加强中央对港政策的执行力、担当联络中央和特区政府的联络角色、制订管治大方向，并协助政府掌握不同层次的政治形势，只是现时似乎未见有团队可完整胜任此角色，“成立什么组，真的没有所谓，配合到政府施政，担当那些重要功能才是最重要。”

星洲数码转型全靠强大“大脑”

周穗斌在访问中多次提及新加坡，认为政府治理时拥有强大“大脑”。在宏观层面，新加坡的数码转型是非常踏实的“一步一脚印”：从基建到应用，从数字化到智慧化。

早在2006年，新加坡政府已经着手推出“智慧国家2015”（Intelligent Nation 2015）的十年规划，彼时新加坡的数码转型仍处于初级阶段，因而该规划着重推动基础设施建设，建设ICT产业。2014年，新加坡政府建基于先前的发展，再推出“智慧国家倡议”（Smart Nation Initiative），涵盖数码经济、数码政府及数码社会三大层面。2017年，新加坡成立直接隶属于总理公署、由副总理张志贤领导的高层级“智慧国家及数码政府工作小组”（SNDGG），负责数码政策规划，集中资源分配、加强跨部门协调合作，以促使政府机构、业界和社会合力推动改善人民生活的数码和智慧科技。2019年，新加坡政府“再加码”，在智慧国家倡议之下，发布“国家人工智能战略”（National AI Strategy），划定了五个人工智能转型升级的基础建设领域——货运物流、市政服务、公共医疗、教育及出入境，并预期在2030年前实现该目标。

在执行层面，新加坡政府同样执行得系统而踏实。以“数码政府”为例，新加坡政府在2020年更新的《数码政府蓝图》（下称《蓝图》）里设计了15项KPI（下表），涵盖资料开放、资料素养、资料管理等资料管治的各方面，基本上每个指标都“贴地”设计了可量化目标，无论市民或是管治团队都对数码转型有了准确的认识及清晰的方向。

“KPI展示了我们预期的最终状态——我们的公民和企业可以保证无缝和轻松的线上交易，这将是他们与政府交易的首选模式；我们通过我们的平台和资料催化新的机会，我们的官员通过数字工具和资料更加有效和授权。”《蓝图》如是写道。

香港连制定KPI能力都欠奉

上述《开放资料指数21/22》同样建议香港特区政府效仿新加坡政府设立KPI，可以在各部门设立资料主任一职以加强执行及协调。事实上，特区政府并非没有在“资料开放”上制定KPI。特首林郑月娥在《施政报告2018/19》里首次提出，政府部门需制定年度开放资料计划，丰富政府的开放资料网站“资料一站通”的资料集。

“设立KPI的好处，是各部门有压力去开放资料；但不好的地方，就是完全没有方向。”周穗斌说，“其实开放程度要达到几多？具体要开放哪些资料而实现某些服务或政府的职能？这些具体的目标没有，好似‘为了开放而开放’。”

黄浩华形容这项“KPI”类似“跑数”：“现在有理没理就先‘上载’，多人用的资料要上载，不多人用的资料也上载。从‘不上载’到‘上载’当然存在学习的过程，但是时代进步后，是否要考虑下调整？说难听些，你交‘行货’给市民，是否一种不好的态度？”

“我在报告中没有写，但我不怕对传媒讲——订KPI的人有没有能力去订，我会打个问号。”周穗斌说，“香港的现状与新加坡有段距离，他们前期做了很多准备工作。”

管治团队自我革新才能紧贴时代

新加坡政府能够描绘社会转型的路径、设计一系列蓝图，离不开管治团队海纳人才的模式。在访问中，周穗斌分享了一篇文章《将资料带入数码政府的核心》（Bring data into the heart of Digital Government）。文章极具高度地解释了“资料”在政府数码转型的作用：“数码政府，是根本上重新思考政府在数码时代如何工作及与市民互动，是重新设计（re-engineering）政府以令各个方面更加‘资料驱动’：政策设计、运作、市政服务或市民参与。”紧接着，文章梳理了新加坡政府资料策略的起步及发展阶段，并提出了新政府资料策略模型“资料生态圈”（Data Lifecycle）。

周穗斌把重点放在林耀茂（Daniel Yew Mao LIM）身上：“他十分年轻，一毕业就加入新加坡政府，而且上升得非常快。”据领英平台资料显示，林耀茂2014年从哈佛大学政府学系博士毕业，先是作为新加坡政府科技局的创始团队，参与科技局的初期建设。四年后，他又移师智慧国家及数字政府办公室，期间领导设计了“政府资料策略”和“资料架构”，推动政府成立资料办公室。如今，林耀茂已经是政府总理公署策略组的副总监（主管政治经济方向），且参与“国家人工智能战略”和“国家资料战略”的制定。

“短短几年，他已经做了很多事情，推动到很多变化。”周穗斌叹道。

“坊间有讨论过，台湾或新加坡政府公务员的平均年龄，同香港高官的平均年龄差几多。”黄浩华厘清，自己并非“仇老”，只希望强调公务员团队应纳入一些年轻人，或者接触过不同新事物的人。

公务员有需要学习资料科学

值得一提的是，林耀茂的文章刊载于新加坡的公共服务学院（Civil Service College），而他本人也曾在学院中担任导师。这个自1993年成立的公务员培训机构，在提升新加坡公务员的管治能力中扮演了重要作用。新加坡公共服务学院每年举办超过400项培训课程，涵盖17个专题，包括资料分析、法律、公共财政等“硬能力”，也有资源管理、国家历史等“软素质”。

林郑月娥于2017年上任后率先到访新加坡，期间参观了公共服务学院，回港后开始筹划要仿效新加坡成立公务员学院事宜。几经觅地，终于去年底成立。公务员事务局局长聂德权在接受媒体访问时提到，公务员学院课程有四大方向，包括特区宪制秩序和国家发展、公务员领导能力、在服务中应用创新科技，以及国际视野与连系。由是观之，香港公务员学院的培训以“软素质”为主，不如新加坡公共服务学院的课程那么“硬核”。

然而，香港公务员也有学习资料科学的需求，事关整个政府能否顺畅实现数码转型。黄浩华强调，公务员的资料素养与内部资料规范，与公开资料的整体质量有着密切关系。“入资料，怎么样才叫‘入得对’？”黄浩华举例道，“一段文章，你将它整段复制黏贴到一个‘格仔’。但是，你也可将文章中的数字提炼出来，放入十几个‘格仔’。两者都是录入资料，所达成的效果不同。”黄强调，新加坡、台湾与澳大利亚都有这些规范的，“不是没有现例项子参考的”。

从学界、业界的讨论，再反馈到执政者层面，形成良好的官民互动，推动法制建设和城市升级，这是城市治理“以人为本”的应见之景；执政者谋划方向，依靠调研来充分理据，制定符合本地的转型政策，这是城市治理“系统化”的应有之义；管治者团队欢迎新鲜血液，紧贴世界潮流动向，保持知识增值与更新，这是城市治理“现代化”的应有之举。

明明“应有”，而香港却长期“没有”，因而香港政府管治能力之差距不止在“资料”，更在社会民生之方方面面。