策解．数据管治｜数据——新世代的石油，香港竟成鸡肋？
“我们的项目，透过数据领域案例，反映政府管治能力的深层次问题。”研究员周穗斌如是形容香港互联网协会两年一度的“开放数据指数评估”。两年前，协会首次公布指数及研究报告，以国际认可数据开放标准测算本港数据开放程度；近期，协会以“数据向善”为题公布《香港开放数据指数 (HKODI) 2021/22 评估报告》（下称《指数21/22》），发现香港“数据”发展落后不全是“技术问题”，更多是深层次“管治问题”。《香港01》与开放数据小组召集人黄浩华、香港开放数据指数研究员周穗斌对话，以数据切入，揭示香港在数码转型和城市治理的掣肘。
“数据管治”系列二之一
如何看待“数据”？
互联网协会自2019年展开“香港开放数据计划”，并于2020年5月发布第一份报告，当中指出不少关键问题，例如开放授权条款不清、元数据不足、缺乏历史数据、缺乏API等。最近发布《指数21/22》则显示，尽管整体评分略微提升，但关键问题仍待解决。
与此同时，协会参与了“全球数据指标”(Global Data Barometer) 项目，由管治、能力、可获得程度、使用及影响等四方面，对全球109个国家及地区的开放数据程度进行评估，当中包括香港。协会指出，香港的“数据管治”得分及国际排名均较低，是明显的弱项。
“其实这个结果（指管治得分低）是印证了我们先前研究的经验观察。”周穗斌说，在第一份研究中，为求“客观”和“准确”，主要从技术层面去分析“开放数据”的情况；但随着研究的深入，研究团队发现，条款不明、格式混乱、开放形式过时等技术问题的深层成因，是政府在“数据”方面的管理架构过时、内部各自为政等管治问题。
在访问中，周穗斌和黄浩华都不断强调管治者的“思维”的问题——应如何看待“数据”？
治港者不够重视数据
英国新闻周报《经济学人》曾于2017年5月刊发封面报道《世界上最宝贵的资源》，把“数据”称之为“数码时代的石油”。国务院今年1月印发的《“十四五”数字经济发展规划》则把“数据”形容为“最具时代特征的生产要素”，又指数据的爆发增长、海量聚集蕴藏了巨大的价值，“为智能化发展带来了新的机遇”。
然而，香港的管治者对“数据”显然不够重视。《指数21/22》指出，特区政府的施政并不能体现数据本身作为“当代社会一项关键资源或资产”的重要性，仅把数据作为一个词汇或其中一项素材”，“从属特区政府的其他政策目标”，例如发展智慧城市、创新及科技，或保护私隐等。
财政司司长陈茂波2月下旬发表《财政预算案2022/23》时，便提出系列“数码转型”措施，包括成立“数字化经济发展委员会”，进行全面电子政府审计以通过科技方案协助提高公共服务效率等。然而，以“数字化经济”角度去管理“数据”及推动整个社会的“数码转型”，其实是本末倒置和片面的。黄浩华指出，数字化经济委员会或主要关注经济方面的数码转型，例如企业的数码转型、如何利用科技提高生产力、再工业化、以及数码经济的商机等，但协会更期待政府能将“‘数据’当作独立的议题来看”。
加强数据素养教育
“我们报告中建议成立的‘数据管治委员会’是更高层次的，我们所强调的‘数据管治’不只是关注数据或科技能否‘推动经济’”黄浩华强调，“当然，如果数据管治做得好，最后会对经济或整个民生有益的。”
除了数据管治以外，黄浩华也特别提到数据素养（data literacy）教育。在他看来，理解数据、整理数据、运用数据都需要学习与实践，“大家要培养数据的思维，且不论赚钱或提升生意，起码是可以改善生活的。”
“我们现在谈数据好像是很时髦的东西，例如数字政府之类的概念，但其实数据的价值含量很低，需要成本去开发。”国家信息中心产业和信息化主任单志广曾在公开论坛上指出数据成本高企的特点，但他也强调数据对智慧城市建设有基础性作用，“数据往上是信息，信息再往上是知识，知识再往上才是智慧。”
必须带头做好基建
由是观之，数据与城市中的“基础建设”十分相似。周穗斌也表达了同样的观点：“数据管治就好像建路一样，建好了路，民间的车才可以发挥。”他亦指出，政府是当中责无旁贷的建设者，“数据涉及很多标准、法律框架，这是民间和业界都做不到的，只有政府可以做。政府要立法和管理数据，令我们可以安全地应用数据、带出价值。从这个角度来讲，政府需要扮演一个很大的角色。”
周穗斌批评，政府在没建好基建时便一味鼓励大家去应用，只会出现很多瓶颈，例如近年围绕“安心出行”、“智慧灯柱”等科技产品所引发质疑的“私隐问题”。以“安心出行”为例，周分析道，数据抗疫其实有很多不同侧面，私隐只是其中一个，而用什么追踪方式又是另一个，“应该有个架构将不同讨论放在一起”。然而，现时的状况是，与数据相关的法定机构“只有一间‘个人资料私隐专员公署’”。
“整个法定架构中，只有私隐公署是有话语权的机构，那自然就会强调私隐。”周穗斌补充，“再加上香港社会整体对政府的信任度十分低，同内地、台湾、新加坡都是没得比的，就会造成这个局面。”
数据讨论层次太低
为了顺应民情，充分考虑私隐问题，政府设计的“安心出行”毋须实名制、不会主动追踪使用者位置、除用户上载针卡外不主动记录任何用家身份资料。然而，以上设计也同时大大限制了“安心出行”的发挥空间，令其只能作为风险通知却无法追踪需要接受强制检测的使用者，对本地防疫的帮助极其有限。本年度，“安心出行”的预算开支约为860万元。
一方面，政府长期忽视数据管治，令其难以顺畅运用新科技应对疫情，推行总难免被质疑。而另一方面，当质疑出现后，政府也只是单独回应或处理，例如阉割安心出行的追踪功能，搁置智慧灯柱的建设，而非从宏观层面上修正《私隐条例》、设立“数据法”和“数据署”、建立资料安全保障等做好关乎数据管治核心的“基础建设”。
对此，周穗斌评价，长期以来，政府和社会关于数据的讨论都是“零散”及“低层次”的，“只有措施，却没有长远的方向”。