邹崇铭专栏｜承认“大政府”，妥善对待它

执笔之际，暮春三月，仍未知特首选举的具体形势，更无法测知谁将成为新的特首；唯一可以肯定的是，香港即将走完回归首二十五年的艰难旅程，并迎接充满未知的未来二十五年。我们同样难以估计，香港仍会否举办盛大回归庆祝活动，但可以肯定，现在应该是适当时候盘点一下，香港数十年来经历的成功——和失败经验。

在我看来，要理解香港的根本特质——和问题根源，最重要的关键词，并非“民主”、“普选”或“自治”等香港人最关心的面向，而是“小政府”和“大政府”——但它们绝非仅为客观现实的描述，更加是误解和错误的根源。毫无疑问，这些误解和错误并非自然而然地形成，它们更多是刻意误导和扭曲的结果，并令所有人仍一直沉醉在其梦中。

简略而言，无论是回归前后的港英或特区政府，再加上政经和学界的精英们，皆有意无意地塑造对“小政府”的崇拜和偏执，并视这为香港迈向成功的必然钥匙，更是东亚地区独一无二的典范。但可惜的是，这既与客观事实完全不符，而更重要的是，它令市民、以至政府本身，对政府角色产生了错误的期望。

“小政府”与事实不符

早在1997年回归之前，人们已对香港体制的特质争论不休。以新加坡和李光耀为典型的东亚体制，当年曾大力宣扬“亚洲价值观”，以说明从日本、四小龙以至中国崛起，是如何开创出与欧美迥异的发展道路。有为政府的大力推动，自然是个中最为关键的特质，但港英作为一个殖民地背景的政府，对此却始终多有忌讳，结果1980年前财政司夏鼎基抛出“积极不干预”（positive non-interventionism）——一个极度模棱两可、近似废话的字眼，为争议打圆场，勉强敷衍了事。

对于持反对意见的人来说，“小政府”显然与事实不符。早在上世纪五十年代起，香港已展开全球最大规模的公屋计划；到了八十年代前后，公营医疗服务和九年免费教育，亦已全面推展并覆盖各阶层；港英政府唯一能试图辩解的，是它似乎没有偏好发展某种产业——但当年新市镇正如火如荼地建设，大量轻重工业设施拔地而起，难道那不全是政府规划的结果吗？

无论如何，当哈佛商学院管理学大师Michael Porter在1990年出版《国家竞争优势》（The Competitive Advantage of Nations，1990）一书，上述争论也就应该寿终正寝。单看书名已可窥知，那根本是属于国家、不是属于企业的竞争优势！没有国家的积极介入，那有竞争优势可言！结果在1997年，同是来自哈佛的Michael Enright挪用相关论述，出版《香港的优势》（The Hong Kong Advantage，1997）一书，并被认为是回归初期董建华“大政府”的蓝本。

往后的故事大家都耳熟能详：董治时代的彻底失败，完全把香港人吓坏了，继续对“大政府”谈虎色变。但究其实，无论是曾荫权花费巨资的“十大建设”、梁振英的“大湾区一小时生活圈”，以至林郑月娥投放上万亿元的“明日大屿”——和还未算好账的“北部都会区”等等，特区政府的“有形之手”一直愈伸愈长。只是在主流经济学家的涂脂抹粉下，仍一直披着“小政府”的国王新衣，令市民误以为政府在“无为而治”。

市民和政府的错误期望

长期以来，这种对“小政府”的错误认知和迷信，早已令香港人、以至特区管治班子本身，付上了空前沉重的代价。简略而言，当政府意欲有所作为时，便强行辩称这只是基本责任，不得已而为之；但在政府不想沾手的范围，便可大条道理留给市场物竞天择、汰弱留强——到底什么时候应该介入，什么时候应该不介入？那纯属个人喜好和任意诠释，根本没有原则和理据可言。

当然，政府没有介入的原则和理据，却绝不表示没有介入的因由。自前述2005至2022年几任特首的事例已清晰可见，无论是来自文官或商界背景的特首，皆极花心思巩固众所周知的“地产霸权”体制，并且有系统地向特定的既得利益集团倾斜——然后又通过尊贵学者的点评，辩称这正是香港的“竞争优势”所在。当这些花俏的谎言说上万遍，自然就连当局者也必定深信不疑。

然而，这种利益高度捆绑的伙伴关系，却早已耗尽政经学界精英的一切心力，以至在这个分赃游戏以外的所有范畴——无论是中产或基层切肤之痛的民生议题、既得利益“食老本”以外的一切产业愿景，以至香港作为一个城市的基本软硬体设施——显而易见，那并非指那些如泥牛入海的大白象工程，只是与现代化大都会相应的基本环境及生活设施——通通皆一于好少理！任何没有暴利前景的议题，大概连政策研究也懒得去做！

这大概亦已充分解释，两年来香港对应疫情的策略，为何总是后知后觉、慢人一步？总是要不断承受沉重的教训，在错误中继续错误，然后又再继续错误，不到最后也无法如梦初醒？原因无他，只因作为一个所谓的“小政府”，当然只懂得“头痛医头，脚痛医脚”——试问又怎可能会及早未雨绸缪，对各项社会经济议题率先作出评估和准备呢？

至于一般市民呢？同样由于对当局极度缺乏信心，反而在某些层面上和官员高度契合——他们已不再指望政府错而能改、与时俱进，反而只希望它“少做少错，不做不错”！在过去两年已清楚可见，大部份市民皆在防疫上自求多福，除了少数的达官贵人外，亦不见如欧美般的抵制抗疫情绪。但吊诡的正正在于，这反而造成当局麻痹大意、错判形势，最终导致医疗体系和设施完全超出负荷，染疫市民还不又是留在家里各安天命？

创科神话延续“小政府”谎言

在“大政府”的既成事实下，拜托请别再去争论到底政府的大小；我们更应在承认“大政府”的前提下，认真审视它在不同社会经济范畴的角色。毫无疑问，“大政府”绝不等同于万应灵丹，它绝对有可能是致命毒药——但亦正因如此，我们就更有必要实事求是，认清“大政府”的现实和本质——它到底什么时候在维护、而非践踏公共利益？

在此借用美国政治学家Peter Evans的经典论述，二战后经历去殖民化的发展中国家，新兴政府往往在经济发展中扮演积极角色。但部份只一味搜刮社会累积的财富，汲汲于填满统治集团的仓库，Evans称之为“掠夺型国家”（predatory state）；稍为有所收敛、或只间中上下其手的，可称之为“寻租型国家”（rent seeking state）；至于那些能提供多元和开放环境、促进社会经济稳步和均衡发展、真正做到藏富于民，方可称之为“发展型国家”。

展望未来，当政府将资源大幅投放在创新科技，财富转移的速度将较大白象工程尤有过之。而那既是一般市民更难以参与和监察的神秘范畴，亦是管治班子将责任转嫁、延续“小政府”谎言的尚佳场域——政经学界精英继续佯装无知，一切问题交由电脑演演算法，藉大数据和人工智能解决。公共资源最终流向那里？管治和决策效能是否真有改进？抑或只是狼群披着的羊皮？唯一可以肯定，那将是决定未来二十五年香港命运的关键。