策解．疫情调查委员会｜不能只谈“政策检讨”不提“刑责追究”

第五波疫情爆发以来，累计超过112万人染疫，7200多人病逝——当中近7成死者完全未有接种疫苗，还有超过一半来自全港逾九成安老及残疾院舍。特区政府无疑需为这些人命伤亡负上最大责任，近日陆续有声音促请当局待疫情平稳后成立独立检讨委员会，特首林郑月娥和劳工及福利局局长罗致光亦对此持开放态度；不过，他们似乎只把“检讨”的重点放在防疫政策层面，完全不提如何对失职官员进行问责。参考问责“快狠准”的内地，早于2003年非典型肺炎疫情后期出台《突发公共卫生事件应急条例》，订明在突发事件调查、控制、医疗救治工作中玩忽职守、失职、渎职的主责官员，将被依法处以降级、撤职、开除，甚至追究刑事责任。

内地新一波疫情惩处60官员

截至3月28日，本港第五波疫情的累计阳性个案超过112万人，当中7,207人离世。安老及残疾人士院舍是“重灾区”，784间安老院和285间残疾人士院舍出现不同程度爆发，导致3856名院友染疫病逝。面对严重伤亡，林郑月娥连日在记者会被追问疫后调查一事，都表示值得为疫情成立检讨委员会，但现时应该集中抗疫，相信下届政府会处理，而届时如果当局希望咨询她作为抗疫负责人的经验，她亦乐意配合。罗致光也承认，院舍爆疫责任在于劳福局，例如未能即时解决通风、换气量及人手不足的问题；他更透露，未来会设立跨部门工作小组，检视并加强院舍抗疫能力，为下一波疫情作准备。

不过，无论是林郑月娥提出的检讨委员会，还是罗致光即将设立的跨部门工作小组，都未有针对防疫的决策失误因由，全面追究相关官员责任。众所周知，相对其他同等水平的发达经济体而言，香港死亡率偏高，而这绝对离不开主责官员的决策失误、执行部门的效率过低，但除了因为“洪为民生日事件”引起重大政治风波而请辞的前民政事务局局长徐英伟之外，至今明明表现相当不济的防疫官员仍然未见主动承担责任。

反观内地问责情况，据《人民日报》旗下《健康时报》统计，自今年2月以来，随著新一波疫情爆发，部分地方疫情暴露常态化疫情防控工作存在短板漏洞，多名干部因为存在履职不力、失职失责等问题，被问责处分者多达60人，多名地方官员被免职，例如广东省公安厅党委委员、副厅长黄守应，吉林市长王路，长春市卫健委主任高玉堂等等。

失职渎职或负刑事责任

内地快狠准的“问责”，有赖于一套早已建立的法律追责机制。

以是次疫情问责为例，其法例和权力的依据，源于2003年通过的《突发公共卫生事件应急条例》第五章“法律责任”，例如当中第48条订定县级以上各级人民政府卫生行政主管部门和其他有关部门在突发事件调查、控制、医疗救治工作中玩忽职守、失职、渎职，甚或拒不履行应急处理职责的，将会面临本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正、通报批评、给予警告；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级、撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

除此之外，《突发公共卫生事件应急条例》第24条还订明“举报制度”，赋权任何单位和个人向上级人民政府及其有关部门举报地方人民政府及其有关部门不履行突发事件应急处理职责，或者不按照规定履行职责的情况；举报有功者将予以奖励。

可以说，上述的举报、处分机制，从多方面督责政府部门处理防疫等公共卫生事件，并对“怠忽职守”的官员给予不同程度的政治甚至刑事处分——相比之下，特区政府官员就像“无王管”一般，因为“主要官员问责制”的设计是一种“自愿问责机制”——既无法形成真正负起主体责任的问责文化，亦缺乏有效追责的制度和工具。

香港缺乏有效追责工具

《刑事诉讼程序条例》的“公职人士行为失当罪”是一项针对所有公职人员行为失当的罪行，例如故意疏忽职守、滥用公职权力或不履行职务等，一经定罪，可被判处罚款及最高监禁七年。不过，入罪门槛过高，前题是官员有心违法且无提出合理解释，因此过去只有3宗成功入罪案例，可见这并非向主要官员问责的有效工具。

《政治委任制度官员守则》则用以规范主要官员执行职务时必须遵守的基本原则（表），例如须就政策成败得失负责，但当中订明凡是涉嫌违反职责或《守则》条文的官员，都交由特首决定是否启动调查程序，会否采取包括警告、谴责、停职或免职等方式的惩处——换言之，只要相关官员不愿主动问责、特首也不予以追究，问责就会不了了之。事实上，回归近25年来，也只有5名官员主动问责下台。

《立法会(权力及特权)条例》和《调查委员会条例》则是另外两条有可能追究官员责任的法规，两者均赋予立法会议员和调查委员会委员传召证人作供、发出搜查令等实质调查权力。不过，即使报告指出官员失职，但问责与否仍然视乎有关官员和特首意愿。

勿让“成立委员会”沦为应付把戏

以2003年立法会调查政府与医管局处理“沙士”的委员会报告为例，报告指出时任卫生福利及食物局局长杨永强“警觉性不足”、“显示不出他具备公众期望政策局局长所应有的沟通技巧”，作为负责卫生事务的官员需要负上责任，最后杨永强自行辞职。

不过，并非所有官员都有这种承担，例如2015年部分公共屋邨、居屋、私人屋苑、医院及教育机构被揭发食水含重金属超标事件（铅水事件），翌年食水含铅超标调查委员会发表报告反映法例未能与时并进、执行出现严重落差、监管制度如同纸上谈兵、各持扮者对风险管理的警觉性不足等重大问题，但竟然没有任何官员需要负上个人责任——时任政务司司长林郑月娥更表明，港府已经积极检讨制度，可谓体现问题精神——难怪有人质疑，特区政府早已把“成立委员会”当成应付“问责”呼声的把戏了。

特区政府有必要加强官员在治理中的责任和承担，全面检视疫情防疫措施及严重政策失误的责任谁属，无疑需要针对上述漏洞完善整个问责机制。当然，政府重塑问责文化时，必须明白问责制的本质在于找出失误的原因，从中汲取教训、加以改进，所以下台只是问责的一种形式，应该实事求是给予不同程度处分，而不是为平息舆论下台了事。否则，这只会令社会对问责的认知流于表面，甚或令官员被问责约束，继续沦为少做少错的庸官。