策解．安老院舍｜解救长者“困兽斗”　从提高人均生活面积开始

第五波疫情截至昨天（3月25日）累计近110万人确诊，当中6749人死亡。有大量高龄长者聚居的安老院舍无疑是重灾区，已有逾98%院舍（783间）出现疫情，产生全港超过一半死亡病例。疫苗接种率偏低固然是院舍爆疫的主要原因，但院友人均只有80平方呎的居住空间同样不容忽视，特区政府有必要在疫情平稳之后加紧上月中旬建议修例提升安老院及残疾人士院舍质素的工作。事实上，早在2020年9月第三波疫情期间，政府专家顾问袁国勇已经警告必须提升安老院舍人均居住面积、提高换气比率，可惜当局未有作出切实改善；及后港府推出疫苗接种计划，但即使容许长者优先接种，实际上并没有制定有效鼓励接种的措施，结果当第五波疫情来袭，接种率只约两成的院友长期困于人员密集的院舍，一有人染疫就引起大爆发。

根据社会福利署2月14日提交立法会福利事务委员会的《提升安老院及残疾人士院舍质素的修例建议》，截至去年12月31日，全港有约5.96万名长者居于793间持牌安老院舍当中。第五波新冠疫情爆发以来，截至周五（3月25日）先后有783间安老院舍出现不同规模的疫情，至少3.4万名院友染疫，产生这波疫情超过一半死亡病例。

疫苗接种率偏低固然是安老院舍爆疫的主要原因，即使疫情已经全面爆发的2月初，当时负责疫苗接种计划的公务员事务局局长聂德权预计，院友接种率只有22%；但当局后知后觉，直到一个月后的3月9日才宣布推出院舍外展接种服务，截至日前（3月23日）院友接种率也只有55%而已。全港目前每日仍然新增逾万宗确诊病例，当务之急固然是要全速提高长者有其院友的接种比率，但待疫情平稳之后，必须严肃检视院舍空间狭窄加速病毒传播的老问题，加紧上月中旬建议修例提升安老院及残疾人士院舍质素的工作。

香港居住空间狭小，宿位本就供不应求的院舍尤甚。根据1995年通过的《安老院规例》，所有安老院扣除空地、平台、花园等空间后的最低人均楼面面积是6.5平方米（70平方呎）；而根据审计署长于2014年10月发表《第六十三号报告书》，当时大部分没有参与“改善买位计划”的私营安老院舍的人均面积是7.5平方米（81平方呎），但仍低于其时公屋人均居住面积13.2平方米（140平方呎）。这80平方呎包含厕所、走廊、厨房、饭厅等公共空间，以及可能只有一张床及一个床头柜的寝室空间，而寝室大多只是以围板隔开，并非真正独立房间。可以说，面对任何传染疾病的爆发，那些狭窄的公共空间少不免人群聚集，而那些寝室也无法发挥隔离作用，传播风险实在不小。

值得一提的是，2020年9月第三波疫情爆发期间，有安老院舍长者染疫，当时政府专家顾问、香港大学微生物学系讲座教授袁国勇曾就此提出多项措施，包括增加人均面积至8平方米（86平方呎），床距至少1米，负压房间换气率达到每人每秒获10公升鲜风等等——可惜特区政府并未作出什么切实改善，直到第五波疫情爆发也完全束手无策。

事实上，院舍空间狭窄问题自2003年沙士一疫已经引发社会关注，当时有51间安老院舍出现疫情，涉及72名院友，其中57人死亡，死亡率达到79%；关注团体陆续指出问题在于院舍人均面积不足导致疾病传播率高企，但未获特区政府正是，而是建立院舍感染控制主任制度，由该名主任负责观察院友与员工有否病征、评估爆发风险等。

直到2015年5月下旬发生剑桥护老院虐待院友事件，引起社会对安老院舍监管及长者长期护理政策的关注。同年10月审计署长发表《第六十三号报告书》，当中就社会福利署为长者提供的长期护理服务进行审视，提到不同类别的安老院舍采用的质素标准不一，例如在424间没有参与“改善买位计划”的私营安老院舍当中，尽管有333间为每名住客提供的楼面净面积由6.5至8平方米（70至86平方呎）不等——符合最低法定水平，但它们和已参与“改善买位计划”安老院舍的8至9.5平方米（86至102平方呎），甚至是津助/合约安老院舍的16至18平方米（172至194平方呎），都有很大的差距。

翌年年初立法会政府帐目委员会就此发表《政府帐目委员会第六十三号报告书》，认为面积差异等问题不可接受，强烈促请政府当局解决，但代表政府回应的时任政务司司长林郑月娥只不断重申当局已经推出多项措施改善安老服务，而没有直接触及提高人均面积的问题。院舍质素问题又再被搁置，及后私营残疾院舍“康桥之家”发生多宗离奇的院友死亡事件，加上前院长张健华涉嫌非礼被捕，社会福利署终于愿意加强规管，并在2017年6月成立“检视院舍法例及实务守则工作小组”，至2019年5月完成检视工作。

《检视院舍法例及实务守则工作小组报告》涵盖院舍住客最低人均楼面面积及感染措施等问题。工作小组认为院舍寝室设计应顾及一些需要高度照顾及体弱住客的“基本需要”，包括提供可调校高度的护理睡床、床头储物柜或衣柜、睡床之间的距离不少于1米及睡床两侧预留空间方便照顾体弱住客，而“睡床距离不少于1米”这项守则亦是为了预防疾病传染的措施。至于人均楼面面积的厘定，小组表示如果将住客人均楼面面积设定为8平方米（86平方呎），理论上就能顾及需要高度照顾及体弱住客的基本需要。

后来，立法会长期护理政策联合小组委员会又在2020年6月23日召开会议，讨论修改《安老院条例》及《残疾人士院舍条例》。委员会提交的建议指出，会在八年宽限期间，分别将低中程度院舍和高度照顾院舍的人均面积增加至8平方米（86平方呎）及9.5平方米（102平方呎）。然而，民间不满上述建议，因为当局以院友的公共空间面积和独立寝室面积混合计算人均楼面面积，所以提出将两者分开计算的“8＋8” 方案，即独立寝室和公共空间的面积分别都应达到8平方米。

不过，特区政府最终以“提高人均面积会令宿位减少”为由，拒绝民间“8＋8” 方案。劳工及福利局局长罗致光曾于2018年网志上表示，政府在安老服务问题上正面临两大樽颈障碍——土地及人手。他指出当时正营运的院舍入住率非常高，若将法定最低人均面积由6.5平方米提升至9.5米，会减少443个资助宿位；若提升至“8＋8” ，则会减少超过4,000个宿位，占现有宿位超过5%。

可是，宿位减少不应是放弃改善人均面积的理由，若问题源自于土地，那便应该大幅增加院舍土地供应。方向有二：

第一，从规划著手增加安老院舍供应。规划署自2008年取消《香港规划标准与准则》以人口设定安老服务的比例，导致院舍规划毫无章法，待有需要时则“见缝插针”；至《施政报告2018》才宣布将于《规划标准》重新加入以人口为基础的安老规划比率，然而，在取消规划比率的十年间已无可避免地扩大院舍供应缺口，而且当局当时只以2026年提供46200个资助宿位的目标为基础，制定每1,000名65或以上的长者设21.3个资助床位的标准，根本完全脱离社会实际需求。例如截至2021年7月底，总资助宿位轮候人数为2.9万人，证明在人口老化的现象下，社会对安老院舍有强烈需求。因此，若要改善院友人均面积，应该从大幅增加资助宿位著手，那就应该再次调整《规划标准》。

第二，本土研究社认为政府可从卖地条款入手，要求发展商在其发展项目中兴建福利设施。事实上，早于2003年，特区政府已经鼓励私人发展商在新落成的建筑物中兴建安老院舍，希望透过有非政府机构和私营机构参与的不同营运模式，提供切合不同需要和负担能力的安老院舍服务——根据计划，在土地交易，包括契约修订、换地及私人协约方式批地时，只要发展商愿意加入一些契约条款，确保安老院舍院址落成，则合资格的安老院舍院址可获豁免缴付地价；而计划下的安老院舍将按商业原则营运，服务对象是既能够负担又愿意支付市场厘订价格的长者及其家人。不过，从2017年起计获政府拨款兴建的16个安老院舍项目当中，只有5项属私人发展项目。

当然，在增加院舍和宿位供应的同时，必须积极推进《安老院条例》及《残疾人士院舍条例》的工作，致力提高人均居住面积、改善院舍服务质素。无可否认，特区政府终于上月中旬向立法会提交《提升安老院及残疾人士院舍质素的修例建议》，在“提高住客最低人均楼面面积”方面，当中吸纳《检视院舍法例及实务守则工作小组报告》和立法会长期护理政策联合小组委员会的意见，将低中程度院舍和高度照顾院舍的人均面积增加至8平方米（86平方呎）及9.5平方米（102平方呎）；然而，从2015、2016年发生“双桥事件”，到2017年正式检讨修例，到如今才向立法会提出修例建议，具体仍然未知何时才能展开立法工作。

而且，其实当局未有完全吸纳《检视院舍法例及实务守则工作小组报告》的建议，例如没有回应床位间距不应少于1米的要求。说来有趣，当政府不愿意就院舍床位间距制定至少1米的标准，但在疫情期间往往又要求人与人之间应该保持1.5米的距离，这叫床位密集的院舍情何以堪？改善院友的生活质素应是刻不容缓，人均居住面积的问题已经过无数次讨论，但政府为何总要在出现牺牲者后，才愿意正视问题？倘若政府愿意在2003年沙士爆发后便开始进行长远规划，逐步增加院舍的面积及宿位数目，可能院舍的疾病传播率早已被大大降低。再者，即使没有疫情，长者也值得在优质生活环境中安享晚年。