策解．安老｜告别冷漠重启全民退保　人人都有责任让长者安享晚年

第五波疫情对长者群体造成极大损伤，不但暴露当局低估爆发风险、轻视疫苗防护的决策错误，而且突显整个安老政策和退休保障的结构性缺陷。由于香港社会缺乏全面退休保障制度，目前至少有近60万名贫穷长者面对生活难、看病难、住屋难等困境。尽管特区政府每年经政策介入后把贫穷长者人口骤减少至18.8万人，但当中的非恒常化福利根本未能有效改善长者生活，强积金制度也未能为打工仔提供足够退休保障，年金计划也只能惠及富裕老人。平情而论，特区政府并非完全没有在退保路前进，甚至早于港英末年已就退休计划进行咨询，至回归以来也发起多次讨论；然而，由于治港精英和右翼经济学者总以为资本主义社会无须确保“老有所养，老有所终”，甚至冷漠到把意识形态作为不愿作为的借口，所以30年来的退保路上官商民三方仍然“鸡同鸭讲”，导致长者愈是长寿，可能就过得愈是煎熬。

三大安老招数漏洞百出

现年70岁的黄婆婆（化名）独居在深水埗㓥房内，右眼已失明，左眼则患有白内障，丈夫已去世，儿女都在广东生活，无暇顾及赡养她。她只得每月靠领取3815元的综援、回收纸皮并变卖二手家居用品维持生计，面临看病难、生活难、住屋难等困境。

但独居、贫穷且辛劳的黄婆婆并不是个别例子——尽管每年经政策介入后，贫穷长者人口骤降至18.8万人，但政府的安老招数漏洞百出，离全民退保仍有漫漫长路。

第一招，是每年都会派发不同名目的福利，例如综合援助金、高龄津贴、长者生活津，但当中的“非恒常化福利”并不稳定。政府把账项分为“经常账”和“非经常账”，因为深知每年巨额盈余只是源于地价、投资及印花税等波动收入，所以不愿贸然因为收入的一时增加而承诺长期开支，也不愿意大幅提高“经常性开支”，而是透过增加“非经常性开支”来回应社会对改善公共服务的期望。然而，当社会突然出现其他更需庞大财政支撑的议题，例如防疫抗疫，用于安老方面的“非恒常化福利”就难免被牺牲。

第二招是现有的强积金制度，但当中存在覆盖率低、回报率低、有对冲机制的问题。

在覆盖率方面，据强制性公积金计划管理局2021年9月的季刊，本港364万就业人口中，只有77%获强积金计划保障，即280万人左右，另有10%就业人口受其他退休计划保障。香港大学社会工作及社会行政学系荣休教授周永新指出，强积金制度只能覆盖有固定工作的人，但其他劳工和家庭主妇则得不到保障。

至于回报率，由于香港未有制订“生活工资”，导致现行“最低工资制度”之下，不少市民根本无法靠最低工资应付基本生活所需；当工资水平有限，在回报率低、手续费高的情况下，积存的退休基金也有限，市民即使连续每月供强积金达40年，退休后也只能拿到40年工资的20%，而这点钱只够维持基本生活，还未计及电子产品、享受生活、医疗开支等。

对冲机制更是为人诟病多时，导致不少打工仔被迫“贴钱炒自己”。该机制是指，根据《雇佣条例》，当雇员有权依其服务年资获得雇主须支付的遣散费或长期服务金时，雇主可在雇员的强积金供款中抽取雇主供款部份及其累算权益，以抵销应向雇员支付的遣散费或长期服务金。根据强制性公积金计划管理局统计，自2013年起，本港打工仔被对冲的强积金供款高达370多亿元。在新冠病毒疫情之下，百业萧条，很多企业裁减人手或冻结加薪，对冲情况就更为严重，退休储蓄进度可能受损。

千呼万唤，特区政府终于上月就《2022年雇佣及退休计划法例（抵销安排）（修订）条例草案》刊宪，以禁止雇主用强积金制度下雇主的强制性供款累算权益“对冲”雇员的遣散费或长服金。《草案》有望在现届政府任期完结之前通过，但预计最快也要到2025年才能全面落实。

第三招，是劳工及福利局局长罗致光多次的提及“公共年金计划”——接受年满65岁或以上的退休人士以一笔过方式投保，本金介于5万至100万元，保证回报为本金的105%——但它只是一种对富裕老人“锦上添花”的年金保障，对于一众真正有需要的长者来说，根本没有实质作用。除此之外，《香港01》曾多番申述，政府主办中央操控的基金有其好处，但这套机制更适用于设立中央公积金计划，才能为普罗小市民稳定投资回报、减低管理费用，避免血汗钱被私营金融机构所蚕食。

官商民论退保“鸡同鸭讲”

在缺乏全民退休保障制度的香港，长寿更像是一种“诅咒”和“惩罚”。从1994年起，末代港督彭定康发表题为《生活有保障、晚年可安享——香港的老年退休金计划》的咨询文件，到2015年特区政府辖下咨询机构扶贫委员会展开为期6个月的退休保障公众参与活动，举行五场咨询会以征求市民意见，但仍然未得出肯定答案。

1994年，末代港督彭定康发表题为《生活有保障、晚年可安享——香港的老年退休金计划》的咨询文件，但由于社会讨论激烈、意见分歧过大，支持与反对的意见各占一半，最终宣布放弃。众多反对意见中，也包含周永新等一班学者的声音。他忆述，时任港督彭定康一边推政改，一边推老年金，但后者只是一种政治手腕，以引诱社会支持前者，而非真心为香港市民设想。

时过境迁，香港回归后成立特区政府，但对退休保障的态度仍然暧昧。

2012年特首选举期间，时任候选人梁振英提出要在短中长期研究改善退休保障和社会保障，由于当时梁振英已经提倡多项倾向经济左翼措施，坊间普遍也把梁振英的说法理解成为“全民退休保障”承诺。在2013年，时任政务司司长、兼任扶贫委员会主席的林郑月娥，更大张旗鼓委托周永新研究退休保障；至2014年，周永新团队发布《香港退休保障的未来发展》研究报告，提出全民老年金方案，但事后被林郑月娥质疑团队忽视此方案对公共财政的压力。周永新当时回应指，林郑月娥邀请他做研究之前已经有了自己的想法，只是希望研究符合这个预设，但他强调学术研究必须实事求是，而不是为政权溜须拍马的工具。

随后的2015年12月，扶贫委员会展开为期六个月的退休保障公众参与活动，举行五场咨询会以征求市民意见，由全港逾70个不同类别的民间团体组成的争取全民退休保障联席（联席）表现活跃。联系早在2004年便提出一个全民养老金方案，随后工联会和公共专业联盟分别提出免经济审查、划一发放保障金额的全民退保方案。2015年，扶贫委员会在面向公众的咨询文件中提出一个老年金计划，并将上述这四个方案统称为“不论贫富”方案；而新民党和民建联的方案非常接近，在报告中被称为“有经济需要”方案。但民间彼时认为，两种方案的本质差别在于全民与非全民，此命名带有误导性。

官商民谈不拢，直到梁振英任期完结，有关议题都没再被提起。可惜，直到梁振英任期完结，有关议题都没再被提起。及至林郑月娥竞选特首，在“退休保障”方面，同样避谈“全民退保”，只承诺会落实取消强积金“对冲”安排，“积极跟进各项优化强积金的措施，并研究公共年金制，为退休人士提供更好的保障”。

资本主义也要保障长者生活尊严

“鸡同鸭讲”的关键问题在于，官商民三方对于“社会保障”的理解截然不同。

周永新指出，全世界社会保障制度主要可分为两类，一种是北欧国家典型的需求导向型（needs-based），无论公民本身是否富有，都会给予其全民性的援助金作为保障；另一种则是香港目前所制订的资产导向型（means-based），即透过不同限度的资产审查提供不同额度的津贴。

《世界人权宣言》第22条及《经济、社会及文化权利国际公约》第9条中，都提到社会保障是个人“权利”。由此可见，香港社会福利观处于低度发展，不仅如此，治港精英总是教条理解资本主义，甚至冷漠到把意识形态作为不愿作为的借口。

然而，香港社会福利政策一直以“补救性”为主。周永新说，在港府看来，市民生老病死的需要首先靠市民自己解决，其次是子女、亲戚或朋友，政府只会在走投无路的情况下伸出援手。但该想法早已落伍，尤其近年世界局势变化多端，香港产业结构单一、阶级固化、向上流动机会停滞，单靠个人努力不能再出人头地，政府扶持必不可少。

这关乎数十万人日常生活的政策缺陷，政府都迟迟未能解决，遑论全民退休保障，懒官根本缺乏“有为政府”的承担。周永新指出，一部分长者为领取综援而降低生活标准，而还有一部分长者将资产转移到子女名下来躲过政府审查，但容易因财产归属问题，最终引起家庭内部纠纷。但他认为错不在长者，政府应该反思为何未能扛起社会保障责任、倒逼市民作出不诚实行为。

无论是社福迷思还是商界阻力，都不应成为港府无为而治的借口。疫情已然暴露出安老政策和退休保障的诸多结构性问题，特首林郑月娥终于懂得说，待疫情过后需要重新检视​​“如何让年迈和已届晚年的长者能在安全和健康的环境中生活，这值得全社会共同反思，以更好地照顾香港的长者”。周永新表示，香港政治格局正在面临巨大变化，政府的角色也要转变，不可能再靠“躺平”就能获得出路，近两年将不得不思考政府与市民的关系、政府定位等重要问题。