策解.外判清洁工|垃圾槽堕毙承办商只罚两万元 谁为工友负责?
一名清洁工人去年初在屯门山景邨景乐楼工作期间,疑因失足从35楼垃圾槽直堕地下垃圾房死亡。涉事外判承办商香港工商清洁服务有限公司上周二(3月15日)被裁定违反《职业安全及健康条例》第6条“没有确保雇员安全及健康”罪成,但裁判官考虑到该公司曾向物业管理公司建议修改槽口设计,故只罚款两万元。社会普遍认为刑罚过轻,欠缺阻吓力,难以杜绝同类案件。事实上,尽管清洁工对保持社会环境卫生劳苦功高,但由于他们欠缺议价能力,往往遭受承办商剥削,未能确切保障生命安全和劳工权益,导致大大小小的悲剧偶有发生。这到底应该如何改善?
“夺命垃圾槽”到底是谁之过?
房屋署或房委会辖下公屋和居屋一般设有直落式垃圾槽。这类垃圾槽方便清洁工透过各楼层垃圾槽位直接将垃圾扔落地面垃圾房,可是,一旦槽内垃圾堵塞,工人难免探头入槽口察看及清理,一失足便会跌落槽中酿成意外。过去12年来,全港至少发生5宗同类意外,有3名清洁工被夺命,包括去年1月22日不幸在屯门山景邨景乐楼堕毙的关厚基。
垃圾槽口的安全风险一般被视为意外频生的直接原因。例如2010年8月大埔大元邨惨剧发生后,翌年死因裁判官曾于报告建议房屋署必须改善与当时同类型的垃圾槽的安全设计,将每楼层原为45cm x 45cm的垃圾槽口收窄为35cm x 25cm,以保障清洁工人的工作安全。不过,尽管房屋署确实有在辖下公屋进行改装工程,利用挡板将垃圾槽口收窄,但对于已售公屋和居屋,当局一于懒理,只是把问题交由业主立案法团和物业管理公司自行处理。结果,2017年12月冬至马鞍山锦泰苑锦邦阁和去年1月屯门山景邨景乐楼的悲剧,都是发生在尚未改善垃圾槽口设计的居屋屋苑及已售公屋屋邨。
事实上,2017年2月锦泰苑案发生后,除了垃圾槽口的安全风险之外,社会也开始关注清洁工在工作期间的安全意识和足够保障。2019年5月,死因庭裁定事主死于意外,促请劳工处及职业安全局向全港清洁工人提供关于清理堵塞垃圾槽的训练,并且提高工人通槽时安全意识,又建议清洁公司安排及确保员工参与上述清理垃圾槽训练,并在垃圾房门内张贴告示、确保垃圾槽口上锁。可惜,根据山景邨案死因庭的证供,被告香港工商清洁服务有限公司是山景邨景乐楼清洁服务承办商,据称曾于2019年间因应劳工处指引向物业管理公司置佳物业服务有限公司提议缩小槽口,但方案不获业主立案法团接纳,最后不了了之。
裁判官施祖尧表示,没有证据显示事主发生意外的过程,控方也无须证明意外与被告公司安全举措的因果关系,重点在于探讨被告公司有否保障工友安全。他指出,被告公司聘用的监工甚少视察夜更清洁工如何倒垃圾,并无履行雇主的监管责任,同时亦有照片间接显示有工友曾经踏上斜台和行近槽口,违反公司安全守则,但公司欠缺巡查机制,因而裁定被告公司没有向员工提供合理的安全措施,违反《职业安全及健康条例》第6条罪成,但考虑到该公司明显意识到垃圾槽的潜在风险才会建议更改,所以只罚两万元。
《职安健条例》罚则20年未更新
社会普遍认为判罚过轻,欠缺阻吓力,难以令承办商吸取应有教训,彻底改良设施或装备,给予工友安全、舒适的工作环境,恐怕无法杜绝同类案件。劳工处回应传媒查询时则称,会寻求律政司法律意见,考虑提出覆核或上诉。事实上,由于安全意识薄弱和法例罚则过轻,“一条人命值几万元”的案例并不鲜见,例如2010年大元邨案的承办商同样只被判罚两万元,而立法会文件更显示——在2019年建造业致命工业意外当中,每张传票平均罚款只有2.07万元;同年审结的23宗致命个案中,每名被告平均罚款仅5.8万元;更重要的是,多年来意外不断,但从来没有人被判即时入狱。
现时劳工处的《职安健条例》已经沿用20年,尽管民间一直有声音提倡全面检讨并修订相关罚则提高阻吓性,港府去年12月底表示计划在半年内修订《职安健条例》,大幅提高罚则以警告雇主做好安全措施——建议将雇主一般责任条款的最高罚款额由50万增至300万元,最高监禁刑期则由6个月提升至两年,极严重个案建议最多罚款5000万元及监禁3年。然而,商界有声音认为此罚则会增加中小型企业的负担,对此并不赞同。早前有消息指,为争取各方支持,政府可能正考虑将最高罚款下调至1000万至2000万元。
香港天主教劳工事务委员会政策研究干事罗佩珊接受《香港01》访问时也认为,应该大幅提高《职安健条例》罚则。她解释,首先,根据过往经验,法庭判处个案时很少以法例中的最高水平来判决,所以即使修订罚则也未必会处以几千万的罚款,但两三万的平均罚款对于资本家而言,明显不足以构成重视安全问题的压力;其次,若没有发生意外,便不存在罚款,雇主更应防患于未然,只要为工人提供充分安全保障,就不需担心罚则太重影响运作。罗佩珊还指出,劳工处应该站在基层工人的角度、代表他们的利益,致力争取更多保障、做好职安健工作,而不是向商界妥协。
值得一提的是,由于香港实行普通法,其特点是判例法,即反复参考判决先例作为法律规范。所以也有关注团体担心,即使通过修例提高罚则,鉴于过往致命工业意外的判决结果仍然具备一定参考意义,相信处罚也未必会大幅加重,也就无法杜绝悲剧发生。
工友议价能力低总受承办商剥削
除了《职安健条例》的罚则有待改善,事件还衍生其他关于如何保障清洁工人的思考空间——归根究底所离不开的,仍是谁有责任保障清洁工人的问题。
以山景邨案为例,尽管山景邨已经租置计划出售,但房委会始终是屋邨的托建方,目前也仍持有超过一半业权,难道完全不用为垃圾槽口的安全问题负责?物业管理公司和业主立案法团否决承办商的建议,导致垃圾槽口存在一定安全风险,难道也完全无须被追究?劳工处向承办商发出垃圾槽操作安全指引后,并没有加派人手妥善跟进,结果任由改善工程无疾而终,难道这还不算是失职?至于外判承办商,即使曾经提出改善建议,但在方案被否决后,又有否提高警觉、加强监管,尽全力确保工友在安全环境下工作?
可是,在现行外判制度之下,很多本应相关的责任方似乎都不太需要负上什么责任。外判制是指企业将一些非核心业务,如清洁工人、保安等工作,透过招标程序交托给其他机构(承办商)负责。如此一来,无论企业本身的员工待遇有多优厚,但对外判出去的事务概不负责;再加上招标原则往往是“价低者得”,这一方面虽然有助企业节省开支,但另一方面则促使外判公司想方设法剥削工友以减低成本,导致外判工人的权益更难获得保障——不但尽可能压低工人薪酬至最低工资,而且不时利用各种借口苛扣工人薪金,很多甚至未能负责任地为工人提供足够的维生工具和职安措施。
想想山景邨案的承办商,假如能够增聘监工加强视察夜更工友倾倒垃圾的工序,假如能够增派人手巡查工友曾否违反公司安全守则踏上斜台和行近槽口,悲剧是否就能避免?
在1980年代初期,英美卷起“新自由主义”浪潮,当地政府纷纷为公营机构引入外判制以刺激经济;港英政府很快追上这股潮流,并自2000年正式把大量非技术工人外判。截至2020年9月30日,透过外判提供公营服务的四大部门——康文署、食环署、房屋署和政府产业署,共有383份有效服务合约,合约承办商共聘请35090名外判工人。劳工及福利局曾在立法会回应议员提问时公布,截至2020年5月31日,四个主要部门的洁净服务员工共18505人,其中食环署最多,为11300人。可以说,特区政府无疑成为拥有最多外判工人的机构,但以纳税人公帑支付的外判制度却总是为人诟病。
罗佩珊指出,问题在于,政府将责任、劳工权益和福利也一并外判了。
不论公私外判制度弊在外判责任
首先,政府招标时同样采取“价低者得”的原则,承办商为了中标,便尽量降低服务合约价格,为控制成本而压榨工人,偏偏工人处于弱势地位,毫无议价能力,却要承受压低成本的最大代价——他们不仅工资微薄、雇佣保障不足,安全装备及生产工具也很匮乏,职业安全受到严重威胁。罗佩珊举例指,新冠病毒疫情在2020年2月爆发初期,清洁工没有足量口罩便可体现职业安全保障不足,她还曾不止一次见过清洁工缺乏防水鞋装备,极易在清扫过程中滑倒,而这些只是基本的安全要求。她认为,外判省下的钱并不太多,而即使节省了公共开支,却牺牲了工友的权益、甚至生命。
其次,政府采用评分制度评审投标者,但评分制度先天不足,难以影响承办商为工人提供合理待遇和保障。各政府部门主要按照“价格”及“技术”进行评审,前者为投标承办商建议的服务合约价格;后者则因应运作需要厘定不同评审准则的比重,包括投标者在过往同类合约的表现、管理应变计划、技术建议等。尽管2019年4月1日起,政府针对外判服务承办商非技术雇员实施改善措施、修改评分制度,但依然没有触及核心问题。
上述改善外判措施包括:增加标书评分制度下的技术比重,技术评分比重从30%至40%提升至50%,工资水平在综合评分的比重增加到不少于12.5%;按《雇佣条例》所定义的连续性合约受雇不少于一年的雇员可在合约届满或终止时享有合约约满酬金;连续性合约受雇满一个月便可提早享有法定假日薪酬;八号或以上台风警告信号发出时工作获额外工资;政府鼓励采购部门在其运作情况许可下采用为期至少三年的服务合约。
罗佩珊指出,即使有所改善,“小政府大市场”的机制依然不变。一方面,评分制度没有彻底改革,也没有强调遵守《职安健条例》的重要性,换言之,违反《职安健条例》的承办商依然不会被扣分惩罚,而这一项恰恰关乎工人性命安全;另一方面,承办商应为雇员提供适切装备,针对工人进行职业安全培训,政府有责任对于装备的数量和质量、培训的次数进行监督,但这些准则都未能体现有措施中。至于政府总是自诩外判工人的承诺时薪中位数由36.7增至45.5元,罗佩珊则认为,法定最低工资标准未有改变的情况下,当经济不景,承办商未必会开出45.5元的时薪,工人实则未能享有相关待遇。
清洁工人明明对保持社会环境卫生劳苦功高,但他们血汗辛劳却换不来最为基本的保障,而是不论公营或私人,同样备受外判制度的剥削。2010年大元邨案,死者正是房委会外判屋邨管理公司的外判清洁工人,当时只有承办商被判罚两万元;事隔11年的山景邨案,死者则是已售公屋业主立案法团和物业管理公司所的外判清洁工人,同样只有承办商被判罚两万元。