策解．预算案 | 数码转型旧酒新瓶　香港离“智慧城市”又远了

财政司司长陈茂波周三（2月23日）公布任内最后一份《财政预算案》（下称《预算案22/23》），当中针对香港数码经济转型需求，提出成立“数字化经济发展委员会”等。相信无论是商界、政界、学界还是一般市民，都乐见香港经济迈向数字化，成为“智慧城市”，但细究整份预算案所提及的措施，不难看出港府对“数码经济”的理解仍很粗浅，甚至有将各路政策“炒埋一碟”，再套“数字化”的嫌疑。什么才是真正的“数码经济”和“数字化转型”？香港到底还缺什么？

五大数码措施四项旧酒新瓶

就“数码（数字）化转型”议题，《预算案22/23》共提及五项实质措施：

第一项是“数字化经济发展委员会”，因为数字化工具能更好认识经济、提高效率、激励创新，所以汇集专家学者、精英及官员成为委员会以“加速数字化经济程序”。

第二项是“电子消费券”，去年已推行的五千元电子消费券再加码至一万元，冀借此“进一步巩固商户及市民使用电子支付的习惯，促进数码经济的发展。 ”

第三项是“推动政府运作数字化”，会预留六亿元，在未来三年进行一次全面电子政府审计，检视政府数字化进度，通过科技方案协助提高公共服务效率。

第四项是“智慧港口”，包括创建一个数字化系统以提升港口效率、减少货物处理时间及成本。

第五项是“商业资料通”，金管局将研究引入更多商业资料来源，以扩充商业资料通的功能；政府亦会研究让金融机构授权政府部门取得其资料并优先处理有助中小企业的申请金融服务的资料。

委员会只是基本步

值得注意的是，五项措施中，除了“成立委员会”外，其他皆是对过去已有项目的最佳化。至于“成立委员会”这一措施，坊间已有不少质疑，批评当局似是“为做而做”的“官僚操作”。事实上，“委员会制度”早已千疮百孔，例如《香港01》深度报道曾检视510个咨询及法定组织的成效，总结该制度架床叠屋、成效不彰、欠缺执政效能。

不过，团结香港基金高阶研究员陈颖茵认为，在香港今天的创科生态当中，“数字化经济发展委员会”的成立是必要之举。她解释，每个产业都需要数码转型，委员会有助产业之间的协调和合作；而且，由于香港欠缺系统、前瞻的数码转型规划，相关性较高的《香港智慧城市蓝图2.0》亦甚少被回顾和更新，因此更加需要委员会牵头制定数码转型蓝图，“对不同行业去做规划，整合不同领域的一些进展，‘力往一处使’”。

例如欧盟委员会已经公布欧洲的数码金融套餐（Digital Finance Pakcage），首项就是数码金融战略。但陈颖茵亦强调，数字化经济发展委员会的具体成效还看具体执行，当中委员会的组成十分重要，要尽可能要纳入多元行业，尤其新兴行业的持份者。

官、产、学、研合作固然能帮助转型，但相对于更多能够切实推动改变的具体措施，例如去年派发的电子消费券，新增超过300万个电子支付户口和数万个商户，确实能在一定程度上普及电子支付的应用、加速零售经济的数字化转型，“委员会”似乎只是基本步，而根据政府往往“虎头蛇尾”的劣迹来看，确实令人担心难有下文。

电子消费券应设CBDC模式

事实上，香港距离真正的数字化转型，还有很多有待落实的工作。同样以电子消费券为例，陈茂波表示将会沿用去年与电子支付营运商合作的模式进行派发，这就未免过于“原地踏步”了，因为八达通、支付宝、微信支付和Tap & Go早已不是电子支付形式的最新形态了，世界各地政府和央行正在热烈探索“央行数字货币”（CBDC）。

陈颖茵建议，政府可以在沿用原有派发模式上，增加CBDC的派发模式供市民选择。她解释，因CBDC具备可程式设计、离线支付、多载体等特点，不仅能缩短行政筹备时间，给予市民更大消费自由度，减少投诉个案。

其实，早在2019年末，内地已开启零售型CBDC的试点，深圳、上海、杭州等内地11个城市，皆有通过数字人民币钱包派发消费券的先例。而在刚刚结束的北京冬奥会上，已有35.9万个数字人民币应用场景。而香港金管局在CBDC的研发可谓是领先全球，在零售型CBDC方面，去年更推出技术白皮书，可见以CBDC派发消费券并非存在不可逾越的技术难度，港府若真想做，大可向内地“取经”。

陈颖茵认为，推广CBDC不止于消费券，更事关香港最佳化金融基建，转型为数字金融中心，“用CBDC做保险智慧赔付、数字资产交易等场景，都是需要中央银行先提供了CBDC这样的公共产品，私营机构才有机会去创新、去搭建应用场景，实现金融科技的转型升级。”她强调，欧盟、美国都已经就央行数字货币开启公众讨论，香港作为国际金融中心不应落后。

电子化文件就是智慧政府？

陈茂波“数字化”的第三招，是预留六亿元令政府运作“进一步数字化”。目前未知有什么具体措施，但细数香港政府过去的内部数字化转型，成效同样令人担忧。

无可否认，特区政府算是很早就展开数字化转型。早在2001年的《数码21资讯科技策略》，港府已提出建设“电子政府”，后又在2014年更新版中承诺，会加强“跨平台政府服务”，让公众可随时随地透过任何装置及平台获得资讯及使用服务。同时，政府也不断更新服务数字化的目标，例如2017年和2020年的《香港智慧城市蓝图》和《香港智慧城市蓝图2.0》中，港府目标已从“电子政府”升格为“智慧政府”。

然而，尽管“智慧政府”的口号已高呼五年有余，特区政府显然仍停留在“电子政府”阶段——即将过往需要纸本文件的行政事务电子化，变为网上填写表格、递交资料，电邮处理事务等。但是，所谓的“智慧政府”，应是通过监测、收集日常的资料，利用大数据和人工智能进行资料分析，以此最佳化决策或最佳化政府处理民生事务的运作效率。

毗邻的深圳就有这样的“智慧政府”。2020年度，在被誉为“智慧城市奥斯卡”的“全球智慧城市大会”上，深圳市福田区获得“科技赋能奖”（Enabling Technologies Award）。深圳市福田区政务服务资料管理局局长余杰在大会上介绍了福田区政府在深圳市中心区打造的人工智能“交通大脑”——这套系统以人工智能来调控交通，令中心区市民的人均出行时间缩短10%，而交通拥堵指数下降了3.2%。据称，福田区的指挥分拨系统全年接收问题事件逾90万件，其中98%可以实现智慧分类、自动分拨，极大提高政务效率。

陈颖茵坦言，纸本材料“电子化”只是“入门级别的电子化措施”，而应用大数据、人工智能才是长远、重要的转型方向。她指出，政府运作不乏有运用人工智能的例子，与香港应用科技研究院（ASTRI）合作的“商业资料通”便是利用区块链和人工智能技术，助力中小企业快速获批贷款，但她也发现，目前本土人工智能都是“研究层面”，“需要大量的演算、实验和建模，才可以推出一个可靠、好用的系统，还需要时间。”

开放封闭谈何转型？

当然，人工智能的研发不只需要时间，还需要“资料”。国家信息中心产业和信息化主任单志广在大会的论坛上，如是形容资料对建设智慧城市的基础性作用：“资料往上是信息，信息再往上是知识，知识再往上才是智慧。”

然而，本港的资料开放仍显非常落后，尤其是开放形式方面，难以对接现代化的人工智能应用。香港互联网协会发起“香港开放资料指数”计划，并于2020年五月释出了一份研究报告《香港开放资料指数2019/2020》。据报告统计，香港政府资料基本能公开下载，但大都缺少了应用程式介面（API），该项评分就仅为1.29分（满分为5分）。而在最新的“香港开放指数2021/2022”中，十六类资料里仍然有八类资料的API评级为“差”，仅有“卫生健康”类的API开放程度为“良好”，其余为“中等”。

什么是API？简单来说，就是一个资料埠，当第三方应用程式接入该资料埠，就可以自动取得或更新资料。对于一些实时变化的资料，例如天气温度和交通状况，接入API会更准确与高效。缺乏API，代表获取资料无法“自动化”，而强烈依赖资料基础的人工智能演算法便成了“巧妇难为无米之炊”。

报告评价：“API对资料管理的标准化、自动化等层面要求更高，一些旧有的管理系统要全面更新后才能提供API服务，涉及额外成本并需要较长周期，而且对使用者门槛较高，故在启动开放资料的初期很多地区的政府都会首选以提供下载连结的方式发布资料。即便于此,有效API的存在象征着一套高效的资料管理及共享系统，是当代各政府提升数码管治水平所必须；香港在此项指标取得低分说明与‘智慧城市’的愿境仍相距甚远。”

作为对比，深圳福田区政府对“资料”十分下功夫。当地政府设立了一个“智慧城市治理中心”，包含五大平台：预警监测、综合治理、决策支援、公共服务、基础技术。预警监测平台可以用监控探头和感测器实时采集公共资料；而综合治理平台则可统合、标准化各个部门的资料，打破“各自为政”；基础技术平台则搭建了资料服务中心，能依申请提供政务资料的API，做到实时资料共享。

别再停留数码基建层面

“数码经济发展是由浅至深的过程。第一阶段是搭基础设施，第二阶段是探索应用场景，再往下才是面向消费者和商户推广。香港现在在哪里呢？我觉得更多是在第一阶段到第二阶段这里。”陈颖茵说，“现在大部分停留在‘基建’层面，香港政府要在应用场景多下功夫。”

回顾本届政府历年的《财政预算案》，不难看出政府对创科的重视和资源倾斜。但是，为何设立了那么多基金，提供了那么多注资，设计了那么多计划，香港创科依然不成气候？事实上，单就“科研成果落地难”这长久症结来看，香港创科企业缺的远不止是钱。从这方面看，政府未来三年、预算六亿元的数字化转型，不失为本地科研破除瓶颈的良机。

政府在协助本土科研探索应用场景、协助科研商品化上，完全可以扮演更大角色。例如，据媒体报道，深圳市福田区政府发现当地的人工智能企业在创业过程中会遇到两大难点：缺乏资料和应用场景。于是，福田政府便联合市政务服务资料管理局，创建了人工智能应用创新中心（另称AI-HUB(SZ)），这个中心同时加挂“福田区政务资料开放创新实验室”。

针对缺乏资料的问题，福田政府基于上述“智慧城市治理中心”，打造了一个集政务资料开放、测试环境、资源对接一体的人工智能应用开发验证测试“沙盒”。有需要的人工智能企业可以申请加入，并利用沙盒的资料最佳化和测试人工智能应用，政府则会出具相关测试报告以供有需要的机构查询。

必须负起数码转型的主责责任

针对缺乏应用场景的问题，福田政府定期收集并在实验室中公布“需求清单”，当地企业若发现有自己的产品能满足需求，可以“揭榜挂帅”，与政府开展短期合作。政府公布需求主要围绕区内的公共服务，涵盖医疗、教育、养老、交通、水务、城管、应急、政务、治安十大领域。例如，第二期需求清单中就有“AI+养老”的项目，邀请企业实验陪伴机器人、医疗陪护机器人，提供日间照料等服务，并承诺政府能够提供有关资料和提供老人协会作为场景试点。如此这般，政府既能为创科公司解决科研落地的痛点，又能吸引本土创科企业参与智慧城市的建设，可谓“双赢”。

“在整个科技转型、数码转型的过程中，政府是要起带头作用的。”陈颖茵说。“包括，带头去推动产业升级，带头去应用一些尖端技术做系统升级等等。”香港中文大学工程学院副院长（外务）黄锦辉早前接受《香港01》访问也说，智慧城市建设需“个性化”、“本土化”：“要参考市民的生活模式，用个性化的产品，适应本土的人。”

数字化转型、建设智慧城市、打造国际创科中心，可以是“三个目标”，也可以是“同一件事”。关键是，特区政府作为施政者，是否具备“登高望远”的眼光，“系统全面”的布局，以及打破“因循苟且”的勇气。当局完全可以仿效“他山之石”，创建公开、透明的机制，把政府的需求与本地科研实验室、创科企业对接，令“官产学研”之间形成良好互动。最佳化本地创科生态的同时，助力香港社会迈向真正的数字化转型。