解读｜习近平发出总动员令　深陷疫情困局的香港听懂了吗

继两大官媒发文警告香港必须坚持“动态清零”、国务院港澳办以发言人形式表态之后，本身是国家主席的中共中央总书记习近平近日对香港第五波疫情发出指示，这是武汉之外习近平再一次针对某一地的疫情作出直接指示，重视程度可见一斑，相当于向所有涉港机构发出的“总动员令”。《香港01》就此与全国港澳研究会理事、北京航空航天大学法学院副教授田飞龙对话。在田飞龙看来，这些具体指示内容给香港社会传递了权威而确定的抗疫路线信号。以下为访谈实录。

罕有指示具权威性、逻辑性、科学性、指令性

香港01：习近平近日对香港第五波疫情作出指示，这是习近平继武汉之后，再一次针对某一地的疫情做出直接指示，而且是通过香港媒体（《文汇报》及《大公报》）发出。该如何理解习近平今次指示的符号意义和实际意义？为何特别通过香港媒体发出？

田飞龙：习近平的最高指示具有“一国两制”范畴显著的符号意义和实践意义。

其一，这是国家最高领导人关于香港抗疫的直接和清晰的行动指令，体现了中央的全面管治权的能动性及其对香港高度自治权的监督和指导作用；

其二，这一指示权威性终结了香港抗疫在动态清零和病毒共存之间难解难分的路线与价值争议，将香港抗疫的“动态清零”工作上升到国家级层面，形成了“中央支持—特区主导—社会协同”的共同体模式的抗疫新体制和新形态，从而与内地的“动态清零”模式具有了关键要素上的可比性；

其三，最高指示确认建立中央、粤、港三方协调总机制，构成香港防疫的行动框架，解决了既往做法中各自为战、环节孤立、讯息和资源割裂的问题，有助于香港抗疫形成整合合力；

其四，从特区政府及香港社会的回应来看，从心理上到具体行动上已有立竿见影的政治功效，有力推动和引领了香港抗疫朝着科学和有效的方向进展。

最高指示通过香港媒体发出，一方面是为了精准针对香港特区政府和香港社会释放清晰的中央决策意志和支持信号，另一方面则是适度控制和引导对特区政府的压力，鼓励特区政府树立信心，承担责任，此外也体现了对特区政府承担“主体责任”的适当尊重和支持，是符合“一国两制”框架精神以及疫情防控的行动取向之特征的。

香港01：在指示中，习近平提到“一个责任”、“三个一切”、“两个确保”和“全力支持”。因应于“一国两制”的制度安排，该如何全面准确地理解习近平的此番指示？特区政府应该从中领会怎样的核心精神？同时“指示”给香港社会传递怎样的讯号？

田飞龙：最高指示的权威性、逻辑性、科学性和指令性是高度有机结合的：“一个责任”是对抗疫工作在“一国两制”范畴基本职责归属的明晰和确认；“三个一切”是香港抗疫工作的总目标和基本方法，其中分享和传递的正是国家“动态清零”模式的核心经验元素；“两个确保”是香港抗疫的基本价值和保护性利益，以香港全体人安全和社会大局稳定作为支撑这一模式的规范性基础；而“全力支持”则是在“一国两制”范畴对“一国”相关主体与机构的要求，体现香港抗疫的国家协调行动属性及共同体模式取向。

这些指令性要素的核心精神在于确立正确的抗疫价值观和正确的方法论：其一，以全体人的健康安全作为最高价值，作为共同体行动必须要保护的最大的人权；其二，以动员一切的整体应急治理模式激活和增强香港社会的抗疫共识与行动能力，弥补法理官僚制和程序化行政的弊端与不足。

这些具体指示内容给香港社会传递了关于抗疫路线和前景的权威而确定的信号：其一，“一国两制”是一个命运共同体，中央对香港繁荣稳定及全体人的安全负最终的保护责任，会全力支持香港抗疫；其二，“与病毒共存”不符合中国文化和国家宪法上对共同体价值与人民至上原则的基本规定与守护，“动态清零”是香港与国家共进退的唯一正确道路。

疫情防控不力是问责惩治理由

香港01：根据“一国两制”和香港《基本法》的授权原理与权力分工安排，疫情防控属于自治事务，特区政府承担首要和主要的责任。我们知道，疫情发生以来，内地各省市因疫情防控不力启动严厉的问责机制已成为常态，如果特区政府最终无法负担起“主体责任”，会否启动严厉的问责？

田飞龙：最高指示要求特区政府“切实负起”主体责任，这就包含了对特区政府之前抗疫不够负责任的隐含批评以及对今后更好承担责任的指示和期待。显然，最高指示关于抗疫行为的责任评价标准是高于特区政府当下之行为表现的。

按照通常的政治问责制原理，在存在明确的最高指示条件下，如果特区政府之行为仍然不达标，不能满足动态清零的基本要求，不能对香港全体人安全及社会大局稳定起到保护性作用，就构成了对最高指示所设定的责任标准的违反，相关负责官员和机构责任人就需要承担政治责任。问责可以是两个层面的，即中央政府对特区高官问责以及特首对特区政府有关官员和公务员问责。

及时和相称的问责，是民主责任制的重要因素，也是良政善治的规范构成。在“一国两制”下，具体行为规则和具体责任或许有差异，但政治问责的原理和基本功能是相通的。我认为疫情防控不力，在未来的防疫过程中一定是重要的问责理由和管治惩戒重点。

香港01：虽然特区政府对香港防疫承担着“主体责任”，但在香港自身“管不了、管不好”的情况下，中央亦有“介入”的法理基础和宪制责任，毕竟中央对香港社会大局稳定承担着最终的责任。中央除了提供必要的人力、物力，乃至来自习近平的“最高指示”，当香港自身确实无力应对疫情时，中央还会采取怎样的行动？这次疫情防控过程中的“两地联动”，对于“一国两制”的实践以及行稳致远意味着什么？

田飞龙：“主体责任”作为抗疫组织机制的中心节点，表明中央仍然信任和期待特区政府在获得国家援助的条件下可以在自治范围内解决问题，赢得信心和主动，但逻辑上不能排除特区政府最终无能为力、辜负“最高指示”的可能性。

在“一国两制”框架下，在高度自治能力用尽的条件下，如果香港疫情仍不能得到控制，香港居民的健康安全仍然持续受到威胁，香港深陷疫情的社会动荡波及国家安全和融入发展的大局利益，中央是有权以宪法和基本法上允许的合法方式介入的。目前来看，香港疫情防控还没有发展到中央直接介入和接管的程度。

从“一国两制”的稳定和有效运行角度而言，特区政府与香港社会应当充分意识到：自治无能处，国家现身时。只有自己做好自治事务，国家才能信任和支持特区继续高度自治，否则国家权力频繁介入和常态化必然造成自治精神和意义的挫折，也会造成香港特区政府与香港社会之自尊心和民主意志的挫折。中央之决策和支援行动，事实上充分考量了香港特区政府的自治权与管治威信，以及香港社会的民主自尊心，但后者必须担得起，行得稳，撑得住，不辜负中央的信任和“一国两制”的期待。

疫情防控的中央支持和两地联动机制，进一步验证了“一国两制”是一个命运共同体以及有机统一的制度整体，而不是“井水不犯河水”的隔离甚至对立的体系，中央的全面管治权与特区的高度自治权共同来源于宪法和基本法的授权并在“一国两制”范畴各负其责，有机结合，以动态和有效地保障香港繁荣稳定及国家的主权、安全与发展利益。“爱国者治港”作为港人治港唯一正当和有机的存在形态，就是对“一国两制”制度全貌的典型展现。

自治能力仍未真正脱胎换骨

香港01：如同2019年爆发的修例风波对香港社会的撕裂与重创，以及将香港积重难返的深层次矛盾彻底暴露出来一样，正在全港弥漫开来的第五波疫情，同样将香港的各种问题与矛盾呈现在人们面前：特区政府低效的治理能力、抗疫模式和路径选择上的模棱两可、经济结构高度依赖人际服务业以及老龄化严重等等。这些可见的问题与矛盾背后，有着更为深刻的认知陷阱需要拨乱反正，包括对自由主义的盲目崇拜，对欧美模式的迷思，以及对“一国两制”本身的误解。在你看来，香港第五波疫情能倒逼香港社会的一场认知革命吗？

田飞龙：在象征意义上，港府面对修例风波的黑暴之乱和面对新冠病毒的疫情之乱，其综合表现存在相似性，且都归于失控和失败的边缘，这表明港府的自治能力及其社会基础仍未得到真正脱胎换骨式的改变，“爱国者治港”还存在许多薄弱、虚弱和艰难的环节。

香港修例风波带来了“一国两制”的极端颠覆性风险，但物极必反，中央由此认清香港自治能力的结构性缺陷，进行了国安法和选举法上的相应填补，有效扭转了香港管治局面，出现了“爱国者治港”自香港回归以来作为有利的制度环境与条件，但这不等于“一国两制”下半场的认知革命和制度革命已经完成，抗疫破防就充分暴露了香港自治体系仍有病根和痛点未予清理。

最高指示关于“动态清零”的要求与2019年修例风波中关于“止暴制乱”的要求，也是高度相似的。“止暴制乱”考验了特区政府的政治忠诚与能力，以及香港社会的集体行动能力，此次“动态清零”是第二次考验，针对的仍然是“一国两制”与“爱国者治港”的核心命题。

最高指示及接下来的“动态清零”整体行动，以及相关的社会动员、社会教育和管治体系的自我改造，更加深入地接近和指向了香港管治体系的核心部位即“AO（政务官）党”，并对香港社会理解和认同国家体制及“爱国者治港”的全面性、深刻性及实际约束力有着深远的结构性影响和塑造意义。第五波疫情之整体防控及其成效，所带来的不仅仅是关于香港“一国两制”的深度化的认知革命，更是瞄准管治体系核心与社会心理深层的制度革命与文化更新。

香港的“一国两制”总是在危机挑战中获得新生，也总是会转危为机，创造奇迹，这一次的疫情“清零战”又是一次重大考验，是“爱国者治港”的关键测试。但中央从不回避危机与考验，而是从历史辩证法角度将相关考验视为验证和完善“一国两制”制度体系与生机活力的具体的历史过程和实践契机。必须具有历史辩证法的政治智慧和战略眼光，才能理解中央的决断、行动、节制性和全局控制引导能力，特区政府和香港社会需要学习、适应、领悟和转化这种国家治理智慧和文化深度。