财政预算案2022｜单靠“精简法定程序”怎能“告别㓥房”？

盛传有意参选特首、曾经积极回应国务院港澳办主任夏宝龙“告别㓥房”说法的财政司司长陈茂波，今日（2月23日）透过视像发表任内最后一份《财政预算案》，但当中并没有预留预算“告别㓥房”，而是重复既有的土地供应策略，包括将精简发展流程及法定程序，希望借此缩短造地时间。然而，这恐怕无法对焦问题本质！

个个都话“精简程序”

人人都渴望拥有可负担的适切居所，但这在香港越来越可望不可求，根据房屋委员会前日（2月21日）公布的最新公屋轮候册数字，截至2021年12月底，一般申请者的平均轮候时间为6年，长者一人申请者的平均轮候时间则为4年，而两者同创1999年以来的新高。中央已经对港提出“告别㓥房”的要求，但特区政府态度模凌两可，仍然未敢大刀阔斧调整既得利益结构，反而越来越倾向把问题归咎于土地开发程序缓慢。

陈茂波去年回应“告别㓥房”时，虽然引述国家主席习近平所言表示必须“著力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题”，认为香港必须在2049年前“告别㓥房”，同时全力破解目前住屋贵、住屋难、住屋细的问题；不过，他洋洋洒洒数百字之后，最后剑指的是“简化制度上一些过于繁琐的程序，并透过例如填海等方法大刀阔斧增加长远供应和建立土地储备”，根本没有触碰既得利益集团捆绑土地命脉的问题。发展局局长黄伟纶上月也在立法会透露将向发展程序“开刀”，未来一至两个月内会就简化发展管制程序提交立法会审议，包括加提出规划申请、道路刊宪、收地等法定程序。

直到今天，陈茂波交出“财爷”任期的最后一张成绩表，不但未再提及“告别㓥房”的目标，而且在土地供应的问题上，只是重复陈述一些既有的土地供应策略，包括将精简发展流程及法定程序，希望借此缩短造地时间，而不敢面对既得利益的结构调整。

“咨询”成为拖慢程序“元凶”

土地改划用途是香港住宅用地的主要来源，但现时开发土地的程序确实相当漫长。根据土地专责小组文件，由前期规划到有“熟地”供应一般需时约11至14年，当中要经过约3年的规划及工程研究、约3至4年的详细设计研究、约2至3年的地盘平整工程，最后是约3至4年的楼宇建设及基建设施建设。整个程序一共涉及三个审批部门，规划署、屋宇署及地政总署——规划署负责支援城规会审议发展申请的各项内容，地政总署负责制定用以管制发展的地契条款合约，屋宇署则为建筑图则的审批作部门协调。

为何每一个步骤也要花数年之久来完成？原因是每一个步骤之中又要花上数个步骤，而这些程序通常存在变数。例如，在规划及工程研究的部份，会包括进行环境影响评估（下称环评）、城规会为新图则进行公众咨询等。当城规会有新图则时，所有图则均要展示两个月，市民可在此期间提出申述。城规会所收到的申述会供公众查阅，市民可在查阅首三星期内就该申述提出意见。其后，城规会举行会议，考虑所收到就草图提出的申述和意见，而相关人士可列席并陈词。这个步骤就是存有变数的地方，因为以上的步骤会重复直至所有相关持份者均被讨论完毕，整个程序最长可容许于17个月内完成。

由于大型发展项目的审批程序过长，而政府急于兴建更多房屋，于是特首林郑月娥在去年《施政报告》中提出将责成发展局检视城规、环评、收地及道路工程的相关法定程序及行政安排。发展局解释，有关修例会从四大方向进行考量，包括：（1）缩短法定时间，将现时最长以17个月制定规划大纲草图缩短一半；（2）避免重复处理工序，在不同阶段收集反对声音，将同一种反对声音一次处理；（3）同时进行不同程序，例如一边填海，一边进行城规程序等；（4）理顺不合时宜或有争议的安排。其后，黄伟纶预告会就加快提出规划申请、道路刊宪、收地等程序，于三月底将议案提交立法会。

坊间对于简化程序有不同意见，由前特首董建华牵头、获得不少地产商支持的团结香港基金上月提出数项建议，包括将大型发展项目3个阶段咨询整合为一个大型咨询，同时处理城规、环评等不同条例咨询，以及取消城规会申述会等。不过，有关建议引发社会争议，因为这些持份者似乎是把“各项咨询”当成拖慢发展程序的“元凶”，继而提出修改、缩短、删减咨询程序。但土地开发缓慢的问题，真的只能怪到“咨询”的头上吗？

归咎“咨询”是“偷换概念”

据发展局及团结香港基金所言，他们似乎都不约而同地认为咨询环节是拖慢发展程序的主要原因，因此一律建议减少公众咨询，甚至将这项程序删除，更建议将不同条例咨询合并审理。这听起来，就像是“斩脚趾避沙虫”——以为只要没有了公众的反对声音，开发效率就可大幅提高，却无视咨询过程缘何总会引起轩然大波的核心问题。

咨询过程之所以花费不少时间，往往源于政府在进行规划之前，并未有与持份者进行完善的沟通，更加未有致力化解他们对发展意见的分歧。以城规会2020年10月宣布修订《马鞍山分区计划大纲图》以改划7幅“绿化地带”用作住宅、政府、机构或社区用途为例，事件之所以引起当区居民强烈反对、最后收到7000多份反对意见，正是因为直到当局向区议会发出文件之前，居民全都一无所知。

香港中文大学地理与资源管理学系教授伍美琴曾进行过关于马鞍山村的研究，亦曾参与该计划的城规会申述会议。她认为政府将房屋供应量不足归咎于城规程序，只是当局“偷换概念”，因为城规程序多年未改，由曾荫权时代开始已是一直沿用至今，而房屋供应数量亦持续上升，足以证明建屋速度与程序并无太大关连。

伍美琴表示，如果政府能够做好前期沟通工作，城规程序只是一项例行公事。以英国城市规划为例，规划制度由《城市及乡郊规划法》（Town and Country Planning Act）所规管，尽管公众参与成规程序的发言机会较少，但政府往往会在进行规划之前走入社区与民沟通，在得到他们大致同意之后才会正式把计划提交予地方规划当局，“如果处理不到，再走城规程序都不会有好结果，香港正是如此，因为前期工作做得不好，城规会才逼于无奈（要处理众多反对意见）。政府根本没有理由将责任推卸给程序。”

必须取回土地发展主导权

可以说，公众咨询时间过长只是最表面的问题，而且事源政府在规划前期工作中往往忽视当区居民利益，他们无处申索之下只能透过城规会表达意见。因此，要解决公众咨询时间过长的问题，政府首要改善与居民的沟通制度，尽量减少他们面对未知变化的不安。当然，最长为期17个月的咨询时间确实过长，当中亦有不少重复出现的反对意见，在政府做好前期沟通之下，的确可以考虑缩短咨询时间，而非取消整个申述程序。

再者，当局在检讨公众咨询程序长短前，应先检讨各部门在整个发展程序中“架床叠屋”的情况。据本土研究社调查所得，现时有部份审批程序，如高度限制、园景设计等，要经三个部门重复审批，而三者准则不一，所以发展局前年同意在地契之下的“设计、配置及高度条款”作出“松绑”，删减地政总署的审批角色，以加快审批效率。以建筑高度为例，本来需要经过规划署及地政总署审批，但其实旧规划图则已有高度限制，根本无须经过地政总署审批修改地契，相信“松绑”有助减少“官僚化”。不过，尽管当局已经有所改善，但发展程序不只园景设计及高度限制，当局理应全盘检视。

事实上，土地供应不足的核心问题，在于政府从未取回土地发展主导权。所谓“土地发展主导权”，是指对于土地的供求、使用、规划和监督拥有决定权力，而且就此形成一套符合公平正义、具备指导思想、能够切实执行的完整论述。按理说，特区政府绝对拥有香港土地发展的主导权，因为除了位于中环政府山的圣约翰座堂地皮曾于1847年获批永久业权之外，香港境内所有土地全都归属国家拥有，而特区政府则获国家授权自行管理、使用、开发、批租这些土地，即租出或批出土地予个别人士或机构一段年限以发展某些用途——可见港府才是香港土地的“大地主”，而现有的所谓“地主”只是“二房东”。既然是“大地主”，政府本来就有责任全面承担土地的供应和规划，再从社会需要、经济发展和城市更新等层面主导资源配置、改善市民生活，尤其对于尚未开发善用的土地，在“租约期满”或有迫切需求之下，更应收回重新筹划。可惜，港府偏偏拱手让出“话事权”，任由财团在土地问题上对自己颐指气使，令香港房屋问题的怪圈。