策解｜“社福商业化”观念作祟　整笔拨款变“万恶之源”

特区政府2001年起向非政府机构（NGO）推行整笔拨款津助制度（LSG），不料衍生“肥上瘦下”、“同工不同酬”等负面影响，被社会福利界广泛诟病为“万恶之源”。尽管21年来，政府两经检讨，但仍然未见彻底改革。早前社会福利署公布逾80个非政府机构《最高三层职员薪酬检讨报告》，当中有高层年薪达到205万至312万元，也有高层年薪占机构薪酬开支超过十分之一，再度暴露LSG背后的结构性问题。原有缺陷未被修补，政府早前又决定实施节流计划，由下个财政年度起削减整笔拨款款项1%，或引发小型机构裁员。凡此种种，皆可折射当局的社会福利观念有多狭隘，而且持续“开倒车”。

中点薪金拨款潜藏缺陷
“社福商业化”有违初心

2001年之前，社会福利署（社署）实行“实报实销”制，对于社福机构的人手编制、薪酬水平、员工资历及各类社会福利服务的单项开支设限，进行相对严谨的审核程序后再批准。不过，该制度存在明显弊端，例如不够灵活自主、行政成本高昂、拨款准则不能有效确保机构的服务质素等。

于是，时任社署署长的林郑月娥决定取缔传统拨款制度，推出整笔拨款津助制度，即一笔过将薪酬成本、项目费用及其他运营成本的款项拨给非政府机构。拨款基准受资助NGO截至2000年4月1日的认可人手编制人数“定影”，再按照2000年3月31日的公务员总薪级表的中点薪金推算员工薪酬之和，并按照此基准“封顶”，就算机构将来聘请新员工，政府一旦批出拨款，也不会追加额外资助。

改革本意是想增加机构自主性与弹性、提高服务质素，然而事与愿违。其中一大症结在于，围绕薪金表中位数的整笔款项额度始终有限，且政府拨款参考2000年的人手编制，早就跟不上时代变迁，带来诸多问题。

问题之一在于，LSG造成社福机构和社署“同工不同酬”，导致社工的专业素质和年资不被尊重、认可。理论上看，社工应一年跳一个薪级点，倘若机构经验丰富、年资长的社工增加，则人力成本日渐超过中位数，老社工成为机构负担，整笔拨款额度便显得拮据。但根据制度，政府不会增加后续拨款，而为了合理规划款项、储备财政资源，机构普遍不会按照表格行事，最终造成“同工不同酬”困局。

问题之二在于，NGO自主弹性过大，恐致管理不当、透明度不够高。香港社会工作者总工会（社总）外务副会长张志伟列举，机构可能会解雇年资久、人工高的社工，或延迟聘请新人填补空缺，这回严重影响小型机构的服务质素。

另外，获津助金额低于1000万、或其运营收入只有50%及以下的机构，可豁免上载财务及检讨报告至社署，因此机构内部自主决定的薪酬架构和人手编制不够透明，导致“肥上瘦下”乱象。

问题之三在于，LSG认可的估计人手编制在2000年已经存在，部分人手沿用上世纪八、九十年代的标准，编制和当下社会需求已完全脱节，社署应尽快根据当下服务类型重新分析和评估实际人手。

从本质上看，社福机构应著力于改善基层民众生活、增加社会安定，但多年来，LSG却变相要求机构高层用商业思维来管理，从业者要为关键绩效指标（KPI）、预算等利益问题奔波，这与“以人为本”的初心十分矛盾。政府受西方管理主义影响，迷信市场力量，反映其落后的社会福利观。

社福资源患寡亦患不均
政府两度检讨屡开倒车

2021年12月8日，社会福利署就节流计划发信通知164间资助机构，当中提到2022至2023年度的经常性资助将削减1%。以2021-22财政年度的拨款额约198亿元计，削减拨款涉两亿元左右。张志伟认为，这两亿元只是政府整体支出的九牛一毛，却会对财政储备少的小型社福机构造成冲击，可能减少人手或冻结招聘人手，影响服务质素。

另外，由于人手编制过时，机构为应对新的社会需求，又想节约开支，便会以外判服务形式分担压力。然而，外判员工的合约不能提供长期、稳定的服务，照顾长者或残障人士的重大责任便被推卸给质量参差、周期短暂的市场，严重影响服务使用者的体验。

面对重重问题，社福界持续争取改革LSG制度，政府却未能直面问题，甚至在检讨上走下坡路。当年政府一推出LSG制度，便有不少NGO为节俭开支裁员、大幅减短服务计划年期。社福界通过罢工、绝食、静坐等行动争取检讨，终于换得政府在2008年成立整笔拨款独立检讨委员会，并实行第一次检讨，提出48项建议。

张志伟指出，当时认为这48项建议是“得来不易”。而去年7月，劳工及福利局委任的专责小组完成LSG制度检讨后认为，LSG制度包括现行向机构拨款的计算方法，应予以保留，并提出30项建议以进一步优化制度。

社福界普遍认为这30项建议不过是“小修小补”、锦上添花。张志伟感叹，去年的30项建议甚至不如当年的48项建议那般有诚意，政府多年来在“开倒车”。

其因有二。首先，LSG制度造成社福机构内部的薪酬结构不合理、管理不透明，基层社工与管理层双方不团结，难以达成共识，不能集中火力思考社会服务究竟如何调理。其次，社福界与政府之间存在观念冲突，港府对于业界真实的生存环境不了解，所谓检讨只不过是在高屋建瓴地开咨询会、做问卷；但业界的期待明明是通过洞悉行业的薪酬结构、人手编制、人员流失率等实际情况对症下药。

张志伟表示，对政府不痛不痒的检讨“很失望”。放眼国际，许多欧美国家或地区运用社会力量做服务，香港作为华人社会，靠政府给机构拨款来维持服务，在全球都算是特例，因此难有榜样借鉴拨款制度究竟如何改革。但无论如何，政府都应放下离地的身段，倾听业界真实需求，彻底改革LSG制度，而非自欺欺人地保留“万恶之源”。