高级公务员选拔聘任机制现存“三不”缺陷

香港社会现正经历“由乱到治”，治港者们也需要“由乱到治”。在最新一份《施政报告2021》中，特首林郑月娥提出检视公务员高层职位的选拔聘任机制，务求把最有远见和能力的官员放在最适合的位置。事实上，公务员团队的因循、守旧、官僚、懒政等等问题已被诟病多时，经过2019年反修例风波和2020年以来的新冠病毒疫情，部分高级公务员缺乏治港承担的弊病更加表露无遗，而很多分析都把根源归咎于选拔聘任机制存在“三不”缺陷。

缺乏“想干事”动力

特首林郑月娥早前（10月6日）在立法会宣读任内最后一份《施政报告》。她以“新气象、新未来”为分题，意为乘社会回复平稳之势，就土地、基建、区域发展刻划香港未来发展蓝图。而若要实现这些社会发展，少不了一支“忠诚、专业、高校、善于作为、勇于担当、勤政为民的管治团队”的配合。为此，林郑月娥提出以“能者居之”原则，检讨现有高级公务员的选拔聘任机制，“务求把最有远见和能力的官员放在最适合的位置”。

事实上，公务员团队的因循、守旧、官僚、懒政等等问题已被诟病多时，社会要求他们改革的呼声也从不间断，但政府往往碍于影响公务员士气而不敢真正动刀改革。经过2019年反修例风波和2020年以来的新冠病毒疫情，做过40年公务员的林郑月娥终于不得不正视现有高级公务员选拔聘任机制“无法选贤任能”的现实。她向记者解释有关政策时，先安抚公务员团队“会干事、能干事”，再婉转地指出他们当中有些人缺乏“想干事”的动力，又苦口婆心地强调较高级别的领导阶层正正需要更多担当，才能更加利于特区政府的施政。

那么，现有机制到底出了什么问题，才会导致高级官员渐渐失却“想干事”的动力？综合各种分析，大致可以归纳为“三不”缺陷：不考核政治意识，无法形成正确责任伦理；不开放外部竞争，无法选拔上佳人选；不制订绩效指标，无论表现如何皆可加薪。

改革机制剑指“政务官”

在具体讨论“三不”缺陷之前，不妨先了解一下现有公务员编制和聘任概况。截至2020年6月30日，香港共有17.73万名公务员，负责三大职系的工作，包括涵盖文书及秘书职系、行政主任职系和政务职系的“一般职系”，工作只限于某个部门的“部门职系”，在多个部门工作而由个别部门首长管辖的“共通职系”；其中“一般职系”不但绝不“一般”，而且可谓举足轻重，例如文书及秘书提供基本支援及前线服务，行政主任处理资源和系统管理，政务官（Administrative Officer，AO）更被赋予至为重要的“管理通才”职责，平均两至三年便被派往不同决策部门，以协作制定并切实执行政府政策。

政务官员人数不多，但绝对掌握大权，对政府施政起著关键作用，所以被外界视为“天之骄子”；不过，他们的官僚僵化和不思进取也最为严重，有时更成为特区施政的最大障碍，所以也被坊间谑称为“AO党”。根据公务员事务局的统计，截至去年6月30日，特区政府共有1390名首长级或处于同等薪级的官员；而截至今年3月31日（见下图），当中就有748人是政务官员，占所有首长级官员的一半。在这748名政务官员里面，除了168名政务主任和233名高级政府主任之外，另有多达347名首长级政务官处于权力金字塔顶端，他们占据了所有政府部门的重要职位，其中19人分别出任13个决策部门和行政长官办公室的“常任秘书长”，属公务员体系的最高职级。外界认为，政务官员肩负重任，正是是次改革的目标对象。

缺陷一：不考核政治意识，无法形成正确责任伦理

根据现有机制，特区政府每年定期对外招聘一定数量的最低级别（基本级别）公务员，以填补因退休和离职产生的空缺。以“政务主任”为例，去年共有45个名额对外招聘，结果收获1.4万份求职申请，平均311人争一个位。“政务主任”的应聘者须满足入职公务员的基本要求，即中、英文语言能力取得二级成绩及同等条件、《基本法》及综合招聘考试能力倾向测试取得及格的成绩，还须参与一份历时三小时，包含一中一英两条题目的联合招聘考试，透过争议性议题和特定问题展现其语言、分析及解决问题的能力；及后，再由招聘委员会根据应聘者的职位要求、相关技能、从业资格、工作经历和性格特征等等方面进行多次遴选。

可是，整个考核内容，并不涉及国家《宪法》、国家制度与政策、以及国情常识。

“全世界无一个公务员制度不会要求掌握公权力的人理解国家、政府的政治制度。”全国港澳研究会成员、北京港澳学人研究中心理事林朝晖接受《香港01》访问时，引述内地学者对香港公务员制度的批评。他认为现时《基本法》的考核内容十分表面，亦缺乏一套整全的国情考核和培训，直接导致公务员对“国家观念”的不太重视，无法形成正确责任伦理。例如早前林郑月娥公布有关第十四届全运会转播措施时，身后的大萤幕竟然打上“中‘国’人民共和国”的字样，就实在难免令人质疑，“这种低级错误，要多不‘敏感’才可以写错？”

当公务员缺乏对国家的认识和重视，在理解和实践“一国两制”的过程中，或会重“两制”而轻“一国”，甚至以“河水不犯井水”的“消极心态”和“区隔思维”看待内地。例如林郑月娥在《施政报告2021》中提出的“北部大都会”蓝图，其实早于香港回归之前已有不少学者提倡发展，但在回归初期便遭总览大权的时任政务司司长陈方安生等人否决，结果港深接壤地区的香港地区严重落后深圳地区。平情而论，特区政府并不是完全没有设法增强公务员对国家认识，例如每年安排公务员北上研习国家事务；但是，这种国情培训并没有遍及所有公务员，更加没有明确要求他们内化一种服务国家、服务人民的价值认知，久而久之“国情教育”自然变成“行礼如仪”的程序，根本无法令公务员隆重其事。

不过，随著《港区国安法》的落实，全体公务员都须认清必须终于国家和特区的基本底线。在公务员考试当中，除了《基本法》之外，如果能够加设题目考核他们对国家制度理念和政策思维的认知，或许有助他们日后履行公务时能够更好地与国家对接。

缺陷二：不开放外部竞争，无法选拔上佳人选

一般人或会以为，政务官员肩负重任，必然经过重重考验和精心挑选，自然就是上佳人选。然而，现实并非如此——尽管特区政府每年都会定期对外招聘最低职级的政务主任，但对于更高级别的政务官员，一般只会从原有的政务主任系统当中逐层向上提拔人选，而不会从外部招聘。在缺乏竞争之下，可以甄选的政务人才本就有限，不但无法实现“能者居之”，甚至反而消磨内部官员积极向上的斗志，令他们自我感觉良好，终日得过且过。

就政务主任的晋升事宜，公务员事务局会定期召开晋升选拔委员会——由公务员事务局局长或有关常任秘书长（D8）出任主席，并由资深政务主任或较高职级人员出任委员，再根据个别候选人的性格、能力、经验和资历，参考过去的考绩报告进行评核，且需征询由退休公务员和公众人士组成的公务员叙用委员会的独立意见，最后交由公务员事务局局长作出决定。然而，正如林朝晖所观察，现有晋升机制予人论资排辈、“够钟就升”的感觉，例如政务主任做够七年就可升任高级政务主任，再隔五至七年，就可升任首长级丙级政务官（D2）。

值得一提的是，其实没有任何明文订明高级公务员必须从内部晋升，而事实上，特区政府曾于2001年公开对外招聘“高级政务主任”。当时政府曾经开设10个名额，月薪8万多元，并享有15%的约满酬金等多项福利，而只有持有本港大学一级或二级等以上学位，毕业后有七年工作经验，并在香港住满七年的香港永久居民就可申请。当局更特此聘请顾问公司设计一套耗资100万元的评估系统，最后有2679人申请，153人参加首轮面试，其中27人合资格参加评估中心测试，最后11人进入面试阶段，结果向5人发出聘书，但只有4人接受聘用，当中包括去年曾任沙田民政事务专员、至今年再调任惩教署政务秘书的黄展翘。

可以说，港府本欲以此作为试点，进一步开放首长级政务官员的对外招聘事宜，为政府广纳人才；不料由于招聘效率过低，外界普遍并不看好，而且事件引发内部不满，认为政府严重打击公务员团队士气——自此之后，当局再也不敢对外招聘较高级别的政务主任。

封闭的选拔机制无法为政务人才体系补充储备，再加上自2012年以来同比增加的首长级公务员退休潮，难免再度减弱公务员内部竞争，只要“时间到了，自然升职”。据公务员事务局向立法会提供的文件（下图），2012/2013年度，有约120名首长级公务员退休，翌年回落至100人，其后逐步攀升至2017/2018年近160人的退休峰值，回落至2020/2021年的140人——可以预见，如果政府再不开放对外招聘，也只能从内部“拔苗助长”，有害无益。

缺陷三：不制订绩效指标，无论表现如何皆可加薪

理论上，公务员每年享有两次“增薪”的机会：第一次，是按公务员所属职级的薪级表增薪（即俗称“跳point”），直至顶薪为止：第二次，是根据私人市场薪酬趋势调查，调整总体公务员薪酬。但为人诟病的是，由于公务员不设绩效指标，只要不太差劣就可加薪。

对于“跳point”，根据《公务员事务规例》第451条规定：“公务员必须在接受评核的年度内，品行（包括忠诚、遵从训令、礼貌）及工作态度（即专心工作、尽忠职守及工作勤奋）良好，才可获得给予增薪点。”可以看出，这原意是让管理层握有监察和考核员工表现的工具，而政府亦设有评核员工工作表现的制度，即三重复检制度：每一位公务员的评核，需要经由不职级的评核人（上司）、加签人（比受评人高两级的人员）、及覆核人员（职系首长或授权人员）分别填写，过程中上司及加签人须面见受评人，共同讨论其工作表现，并按六级制为受评人“打分”，即“优”至“劣”，分别是优、良、常、可、差、劣。

然而，研究公务员制度多时的林朝晖指出，只要公务员没有犯“重大错误”，一般都会获准增薪。澳门科技大学助理教授黄湛利也在《香港公务员制度》一书表明，现有加薪制度已偏离其原意，“在现实情况下，不论员工的实际表现而一概自动给予增薪。”

至于根据市场数据而调整的公务员薪酬机制，一般由薪酬调查委员会基于过去一年108间公司、约15万名雇员的薪酬待遇变动，调查得出私营机构高、中及低层雇员的加减薪变动，再按机制扣除各级公务员的当年的总递增薪额，得出公务员的薪酬趋势净指标，并参考指标调整薪酬。可是，这样的加薪机制，往往变相与私人市场产生相互效应，例如当该年度市场环境不稳，薪酬趋势净指标录得“负指数”，而政府会担心“减薪”或触发私人市场连锁反应而采取“冻薪”；相反，如果市场较为平稳，政府就会“带头”加薪。翻查资料，除去过去两年香港经济深受疫情重创，政府决定“冻薪”外，先前9年公务员可谓“年年加人工”。

更重要的是，这种只参考私人市场数据，而不参考私人公司将加薪与业绩相挂勾的做法，变相抹杀“公务员”为争取“加人工”的拼搏精神。林朝晖形容，“每次这样‘跟住’升，没有一个清晰的竞争讯号，怎么让他（公务员）知道自己的表现如何？”以新加坡公务员为例，“每年公务员增薪与否，上司都会给他们‘竞争讯号’，例如每年可以加多少人工、其工作表现是否属于团体中最好的5%等等，都会在考虑晋升时一并评核。”惟香港的公务员，只要确保工作“无功无错”，就能够每年“增薪”两次，待到“够钟就升”。

在这样的机制和环境下工作，谁会愿意“抛头颅、洒热血”？如今林郑月娥终于要求检视高级公务员的选拔聘任机制，可谓“痛改前非”的第一步。

香港需要怎样的高级官员选拔机制？

林朝晖建议，特区政府可以仿效新加坡的做法，将“增薪”机制与公务员的个人表现挂勾，令公务员有“想干事”的动力：“比如，每年‘跳point’三至五个薪级点，但只有5-10％的公务员能够获得此增薪待遇，这要视乎（公务员）的工作表现。”

除此，也可参考内地公务员晋升机制，将现时单向的三重复检制度——上司、比受评人高两级的人员、职系首长或授权人员，改由部门同事、部门主管、职系首长或授权人员。他认为，这种做法能够确保公务员不能够只“讨好”上级，同时亦需要做好日常工作，被同事认同，以确保政府能够更准确地“选贤任能”。

此外，政府更应设立机制，从外部引入竞争，招聘政治人才“空降”高级政务主任或不同的首长级职位，“激活”公务员领导阶层的激争心理。例如在港英时期，港督可以向殖民地部申请调派其他殖民地的官员，“空降”到本地公务员系统里，“而他（调派官员）可能比本地的公务员，更能满足港督、部门首长的工作要求。”

可惜，这套更加灵活的“空降”机制至2001年之后几乎消失。林建议指，除了可以对外招聘高级公务员领导阶层，政府还可以安排政治助理到部门“插队锻炼”，“比如，政府可以在运输署副署长加设一个职位，让未来运房局的政助（政治助理）先工作三年，再转任原来的政治委任职位。这种做法，能够为公务员领导阶层引入竞争，同时沉淀政治人才应有的政策思维和工作能力，解决非公务员出身的政治委任官员‘不熟书’的问题。”

不过，林朝晖也提醒，“不应该过度抹黑公务员团队的工作能力。”对于社会和部份政党对公务员团队的连番猛烈批评，林朝晖认为有失公允，因为“香港公务员按章工作的效率很高，特别在出身自政务职系的林郑身上，可以看到很深‘技术官僚’的影子。”他相信这种特质有助公务员团队远离贪污和滥权，“以前，内地学者很欣赏这种行之有效的公务员制度，但当内地公务员团队日益清廉，并发展出灵活的行政方式，亦有共同的（政治和发展）愿景，比较之下，香港公务员团队因循守旧，以为做好程序公正就已经做好件事。”

当政府重新检视公务员高层职位的选拔、聘任机制，缔造互相竞争工作环境和与绩效挂勾的增薪和晋升条件，自然能够选拔出更多有能力、有抱负、有远见的“能者”担任要职，推动公务员团体“为香港干事”，从而破除社会大众对公务员团队“因循守旧”的负面印象。