恶劣天气｜政府为什么要令天文台承受“被洗版”的压力？

“最应该重组的政府部门难道不是天文台？”“天文台为什么隶属商经局，而不是拨归环境局？”——短短数天之内，热带风暴“狮子山”和台风“圆规”先后袭港，天文台也都因而悬挂“8号风球”，但不少市民不太满意有关安排，甚至涌入天文台Facebook专页“洗版”，质疑它在雨势强劲的时候没有及时发出红色或黑色暴雨警告信号，而在风势不太猛烈的时候却又长时间悬挂“8号烈风或暴风信号”，对大家上学、工作、出行带来严重不便。一时之间，“李氏力场”的讽刺说法又被提起，认为正是因为天文台隶属商务及经济发展局，往往才会以经济效益凌驾科学决策，所以要求特区政府藉“重组政府架构”重新检视天文台的归属——不过，这恐怕不是天文台应该隶属哪个决策部门的问题。

“黑雨”发得太迟，“8号”挂得太久？

上周四（10月7日）晚上11时20分，由于热带气旋“狮子山”横流广阔，又与东北季候风产生共同效应，令香港处于“复合区”，加上受到外围雷雨带影响，雨势和风势持续强劲，天文台遂发出“黄色暴雨警告”。至翌日（10月8日）早上4时40分，“狮子山”逼近广东沿岸，天文台再发出“3号强风信号”，20分钟后更将“狮子山”升格为热带风暴。不过，尽管天气不容乐观，但这两个“警告”和“信号”对普罗大众来说，可能是再平常不过的事，毕竟香港地处华南台风侵袭最前线，狂风暴雨并不鲜见，所以人们在天亮后如常上班上学。

可是，出门之后，很多人开始发现情况并不对劲，因为雨势明显比预想当中猛烈得多，多区路面甚至出现水浸，导致不少学生、家长和打工仔全身湿透、相当狼狈。在早上10时14分的时候，跑马地乐活道甚至发生棚架倒塌意外，压中途径该处的两架私家车和正在旁边地盘施工中的七名工人，其中一名女工送院抢救后不治。直到早上11时20分及11时45分，天文台才分别发出“红色暴雨警告”和“黑色暴雨警告”，惟人们纷纷涌入天文台Facebook“洗版”，抱怨它“发得太迟”，不但对大家带来诸多不便，而且间接造成人命伤亡。

雨势持续了一整天，直到下午5时45分，天文台才改发“黄色暴雨警告”，至晚上7时25分再取消所有暴雨警告信号。然而，“危机”并未解除，因为入夜后“狮子山”风力进一步增强，也不时受到外围狂风雨带影响，至上周六（10月9日）早上4时40分，天文台先发出“预警8号热带气旋警告信号”，两小时后再发出“8号东南烈风或暴风信号”。有趣的是，不知道天文台是否被网民“骂怕了”，尽管它曾于早上8时45分预计“狮子山”下午风力将会减缓，届时会考虑改发“3号强风信号”，但及后天文台多次改口推迟，直到第二天（10月10日）早上4时40分才正式改挂“3号风球”。不过，市民同样不太满意这个安排，再度涌入天文台Facebook“洗版”，普遍认为风力有限，不足以长时间悬挂“8号风球”。

“最应该重组的政府部门难道不是天文台？”

此前不久（10月6日），特首林郑月娥刚刚发表任内最后一份《施政报告》，当中提出“重组政府架构”，包括设立“文化体育及旅游局”、分拆“运输及房屋局”、扩大“创新及科技局”为“创新科技及工业局”、重组“民政事务局”为“地区事务局”。在这样的讨论气氛之下，出现“黑雨”发得太迟、“8号”挂得太久的争议，隶属“商务及经济发展局”的天文台自然逃不过市民的揶揄，不少深信商经局经常以经济利益凌驾科学判断、主导天气信号的网民纷纷便讽刺指，“最应该重组的政府部门难道不是天文台？”连新民党行政会议成员兼立法会议员叶刘淑仪也建议，天文台应该拨归环境局。

然而，问题恐怕没有这么简单。

天文台自1883年创立之初，原本目的是“专为航海人士服务”，以建立香港作为贸易转口港的领导地位，及后慢慢拓展高空气象和地震监测；至“二战”结束之后，损毁严重的天文台先由英国皇家海军及皇家空军接管，再于1946年5月交还港英政府执掌并纳入辅政司署经济科，后随社会结构改变和自然灾害挑战而调整为市民服务的功能，一向颇受市民欢迎。即使是在特区政府丧失治理威信的近年，“天文台”仍然算是颇获市民认同的政府部门之一，只是每逢打风落雨，由于天文台有时未能如市民所愿发出8号或以上热带气旋警告信号、仿佛变相令大家少了一天“打风假/台风假”，人们就会把怒火和矛头指向大商家和天文台，早年甚至因而创作出“李氏力场”的说法，借以挖苦天文台受压于首富李嘉诚。

“李氏力场”固然是当下无法证实的无稽之谈，但市民的不满亦非不能理解。首先，从英国殖民时期开始，香港逐渐建立一套涵盖台风和暴雨的“天灾应变管理”，例如当天文台发出“黑色暴雨警告”或“8号或以上热带气旋信号”，公营部门和私营机构通常都会宣布暂时停工，好让市民留在安全地方躲避——这一方面令香港人养成一种较高警觉的防灾意识，从而减少风雨造成的严重伤亡，但另一方面也因为伤亡的减少，慢慢对恶劣天气放下戒备，不但不太畏惧，甚至形成一种期盼台风吹袭以享有“打风假/台风假”的“盼风文化”。

其次，纵观天文台以往发出恶劣天气警告信号的经历，确实也有不少不符合实际受灾情况的表现。例如2006年8月2至3日，台风“派比安”侵袭香港，当时离岸吹暴风、高地吹飓风，风力一度堪比2003年需要悬挂“9号风球”的台风“杜鹃”，结果造成630宗树木倒塌意外，不少棚架和招牌亦被吹倒，多处出现严重交通挤塞，还有620班航机受到影响；然而，天文台始终未有发出“8号烈风或暴风信号”，旋即引发多方质疑，“香港地下天文台”台长、天文台前学术主任方志刚更发表《你知道天文台欺骗了你吗？》一文，直指天文台隐瞒事实，置市民生死于不顾。事件引发改革热带气旋警告制度的呼声，至同年年底，天文台终于检讨有关系统，并且修订“3号”及“8号”风球的悬挂准则，把测风站由维港扩展至8个能够涵盖全港风力的近海平面自动气象站所组成的测风网络，只要当中有4个以上录得强风或烈风程度的10分钟平均风速，就必须发出“3号强风”或“8号烈风/暴风”警告信号。只是，“制度”永远赶不上“变化”。

与其说是“李氏力场”发功，问题更是“官僚制度”僵化

因此，每当风雨交加，但市民仍需在一片狼藉混乱当中工作、通勤，难免会对天文台心生怨气，甚至质疑它的科学权威。不过，对于天气警告信号“不似预期”，与其说是“李氏力场”发功，问题更似是“官僚制度”僵化——以为沿用多年的警告信号行之有效，而未有正视全球暖化带来的极端多变天气，也就未有及时改革信号评测标准、无法推出有效应变措施。

以上述“派比安事件”为例，正是由于天文台死抱旧有的发放准则，认为只要维港内的启德自动气象站未能达致发放“8号”信号标准，即使全港广泛地区均受烈风影响，也只能悬挂“3号风球”——完全未能因应实际受灾情况随机应变。

是次“狮子山”触发的“洗版”同样如是，如果沿用固定的“暴雨警告信号”评测标准，在天文台于上周五早上发出“红色暴雨警告”之前的9时45分至10时45分，全港18区当中虽有9区的最高雨量超过30毫米，但的确没有任何一区达到“红雨”所要求的每小时超过50毫米雨量标准；但问题是，近年恶劣天气往往来得急速、零散而多变，“暴雨警告信号”不应只表示“雨量已经达标”，也应用于预测“雨量即将达标”，才能更好地为普罗大众作出预警，但天文台却未有灵活应变。至于风力明显较弱、但上周六却足足悬挂了22小时的“8号风球”，也是因为现有评级制度往往未能应付一些突如其来的情况，例如当“狮子山”风力明明达至“3号强风”之上但又远远未到“8号烈风/暴风”的程度，而天文台却只有“3号”或“8号”的选项，这就难免陷入相当尴尬的处境，无论进退皆会予人口实。

天文台固然需要打破固化思维，与时并进地检讨恶劣天气的评测标准和发放准则，方能更好地保障生命和财产安全。但话说回来，天文台作为科学技术部门，辖下四个职系——科学主任、学术主任、科学助理、雷达机械师，也都各自负责不同范畴的专业工作，主要工作就是坚持理性原则监测气象变化、提供科学分析、发出天气预警，的确很难奢望他们能够像其他政务官员或问责官员一样懂得自主创制，从而为市民提供更好服务。可问题是，如果连最应负起决策责任的政务官员和问责官员，都只是习惯性地把有关抛给天文台应对，再僵化地根据天文台的数据和信号，作出一些不具强制性质的指引，那么普罗大众就真的无可依靠了。

应该决策的问责官员去了哪儿？

一般人或会以为，天文台负责发放天气预警，当风暴来临，自然主宰各方各面的应对措施，但其实不然。例如一份关于政府各个部门、公营机构及非政府机构在自然灾害及严重意外之下的紧急应变管理工作指引《天灾应变计划》（下称《计划》），其实是由保安局负责发出；而每逢有台风等天灾来临，保安局辖下的紧急事故支援组及相关决策部门都会进行“事前风险评估”，并派出代表参与应变计划；如果遇上超强台风，保安局局长经与天文台讨论，有需要时要向政务司司长报告，再由司长据此考虑需否成立督导委员会以主持大局。

至于香港市民最为关心的“停工停课”安排，同样也在《计划》当中提及有关决策部门的基本职责。例如，教育局局长需要就天气、道路和交通情况咨询天文台、渠务署和警务处等，再决议包括幼稚园在内的学校应否停课、何时停课。

不过，在实际执行过程当中，教育局似乎未有积极履行决策责任，而是交由校方和家长自行决定——根据教育局今年4月更新的《热带气旋及持续大雨 幼稚园及日校适用的安排》通告（下称《安排》），当天文台发出“红色/黑色暴雨警告”或“8号或以上热带气旋警告”，教育局都会宣布停课；但在“黄色暴雨警告”或“其他热带气旋警告”之下，教育局则是任由校方自行安排，待有需要时再统一宣布停课；及至天文台发出“新界北部水浸特别报告”和“局部地区大雨提示”之后，也是交由校方自行评估影响再自决应否停课、如何酌情处理学生缺勤；而且，《安排》更列明，“家长可因应天气恶劣情况自行决定应否让子女上学”，即让家长自行保障子女安全。

除了“停课”之外，对于“停工”的安排，本应负责决策的劳工及福利局同样“不太负责任”。《计划》只提到，“在某些‘极端情况’下，例如出现大规模停电、广泛地区水浸、严重山泥倾泻及公共交通服务严重受阻，雇员应于8号信号取消后在他们所在的地方多留2小时，而非立即启程上班（或外出）。”至于具体操作，则交由劳工处发放的《台风及暴雨警告下工作守则》（下称《守则》）提供建议，但《守则》并没有任何法律效力，而当中的所谓建议，也不过是让雇主自行与雇员订明恶劣天气下“合理而切实可行的工作安排”，但并没有作出明确的停工要求。

以“雇主与雇员协商最合适安排”的“原则”为例，当中虽提及“不应一刀切采取划一的工作安排，应尽量体谅每位雇员可能面对的不同情况，考虑当中的实际困难和雇员的需要，作出情理兼备及弹性的处理”，但何谓“实际困难”、“雇员需要”、“情理兼备”、“弹性处理”等等，则没有明确指标——对于一份举足轻重的“指引文件”来说，这样的描述明显并不足够，尤其是在雇主与雇员关系极不平等的恶情况下，即使天气恶劣，总会有些雇主不会埋没追求极化利益的天性，而雇员为了“保住饭碗”，只能冒著生命危险就范。

后记：一件小事，何须洋洋五千言？

2018年9月中旬，超强台风“山竹”吹袭香港，天文台一度悬挂“10号风球”，翌日交通系统仍未回复正常，例如港铁东铁线一度因倒塌树木导致架空电缆受损而需要暂停来往大埔墟站至上水站的列车服务，结果引发不少市民不满政府未有引用香港法例第241章《紧急情况规例条例》宣布停工（下称《紧急法》）；当时本身是资深大律师的行政会议成员汤家骅旋即反驳指，“有乜可能雇主因员工返工而坐监同罚款？”——经过2019年“反修例风波”和2020年以来的“新冠病毒疫情”，相信社会已经充分感受到《紧急法》的巨大权力，而在任何紧急情况下，行政长官也的确可以会同行政会议订立任何合乎公众利益的规例。

不过，香港的确无需动辄出动《紧急法》这把“尚方宝剑”。参考广东省政府于2015年3月正式实施的《广东省气象灾害防御条例》，当中便明确指出在台风黄色、橙色、红色或者暴雨红色预警信号生效期间，除必需在岗的工作人员之外，用人单位应该采取停工停课，并为在岗或滞留人员提供必要的恶避险措施——违者轻则通报批评，重则追究刑事责任。例如日前台风“圆规”来袭，广东省当局立即采取措施，要求各地政府“用大概率思维应对小概率事件，全力确保人民群众生命财产安全”，及后多地果断停工停课。反观香港，只有一些毫无法律约束力的《计划》、《安排》、《守则》，如果不是经历天文台“狮子山”的“洗版”事件，恐怕特区政府只会继续以“小概率思维”得过且过；而可悲的是，根据过往经验，风波过后，当局并不会痛改前非，也从来不会有人问责，而是故态复萌等待下一个“洗版”的来临。

有人会问，这区区“一件小事”，何须长篇大论？大概是因为，台风年年有、市民年年怨，而这一件小事，正正是特区政府治理不善的缩影——当政府该管的不去管，市民该信的就很难去相信，社会该讨论的也自然不会去讨论，而是围绕一些“假议题”空转。

撰文者是香港01首席记者黄云娜