施政报告2021｜只字不提“丁权”——政府为何忌惮新界“原居民”？

九年多之前，时任发展局局长林郑月娥接受传媒专访，首次明确指出不可能无限期维持丁屋政策，相信未来五年适合终结；不过，及后林郑晋升政务司司长，一再避谈有关问题，甚至连她于2017年竞选特首的政纲也找不到“丁屋”的踪影。踏入第五年特首任期的林郑月娥，可谓把“回避丁屋”的态度贯彻始终，直到上周三（10月6日）发表任内最后一份《施政报告》时依然只字不提。然而，香港土地供应短缺导致房屋问题严峻，占地面积庞大、被预留兴建丁屋的“乡村式发展”用地亟待释放出来。问题是，特区政府到底在怕什么？

用“丁权司法覆核案”做“挡箭牌”

《施政报告2021》当中，提到考虑修订《新界条例》，以放寛出售“祖堂地”的限制。“祖堂地”向来被新界原居民视为“传统权益”之一，而在港英接管新界之初，也的确为了避免挑起与新界人的纷争而对他们作出一定让步，例如一方面通过《新界田土法庭法案》宣称所有新界土地皆为大英帝国的“官地”，所以村民所拥有的不过是土地的“承租权”，但另一方面又制定《新界条例》以确立所谓的“传统权益”，包括乡绅对于“祖堂地”的使用和管理，以及可以反对有关土地的出售等等。平情而论，特区政府终于敢为这样的“特权”打开缺口，确实值得肯定，不过，这不代表已经解决了备受质疑的新界原居民土地争议。

事实上，与原居民权益相关的土地除了“祖堂地”之外，占地逾2000公顷的丁屋用地也是不能回避的议题。林郑月娥在2012年6月升任新一届政府的政务司司长前夕，就提出要为丁屋“截龙”，但她上任后便开始封口不提；至2017年竞争特首付间，更“转口风”指有关问题“唔可以简单处理”；当她走上权力顶峰，又以“法庭有司法覆核案件”为由拒绝评论，从来没有在《施政报告》当中直面问题；时至今日，当她就快完成五年特首任期，似乎也没有打算作个了结。

被林郑用作“挡箭牌”的“司法覆核案件”，是指“长洲覆核王”郭卓坚及社工吕智恒于2015年入禀、至2018年底才在高等法院进行聆讯的涉及新界原居民丁屋政策案件。郭等人指丁屋政策违宪及违反《人权法》，因该政策对不同祖先、不同出身及社会起源的人作出差别待遇，且歧视女性原居民；亦认为政府在运用土地上带来沉重负担，故应予以废除。政府及乡议局则以《基本法》第40条“新界原居民的合法传统权益受香港特别行政区的保护”为理由作辩护，认为原居民的“丁权”是“合法传统权益”。高等法院及后于2019年裁定新界原居民以“私人协约”或“换地”方式在政府土地申建丁屋属违宪，但今年初上诉庭又判政府及乡议局上诉得直。案件随后上诉至终审法院，今日（10月11日）正式开审。

官司打了六年，特区政府也一再拖延，以此作为不去处理丁屋用地的借口。案件的一大关键在于，“丁权”究竟是否“新界原居民”的“合法传统权益”？目前有不少官方文件均显示，“丁屋”政策并非亘古不变的“传统权益”，而是港英政府在1970年代的权宜之计。

新界“原居民”身份建构合理性存疑

除此之外，到底何谓“原居民”，同样存在不少争议，有学者甚至认为有关身份的出现只是“历史偶然的建构”，并不具备“永久的性质”。根据浸大历史系教授邝智文所撰写论文《从“新界人”到“原居民” 英治时期香港新界村民的身份建构》，港英政府其实未有将新界居民定义为“原居民”。1898年，清政府与英国签署《展拓香港界址专条》（下称《专条》），内容为“在所展界内，不可将居民迫令迁移，产业入官，若因修建衙署、筑造炮台等官工需用地段，皆应从公给价”——可见，《专条》仅以“居民”形容当地村民，并无对“原居民”作出任何定义。另外，英国接管新界之时，已将新界居民拥有土地的“永业权”改“集体官批”，所以《专条》所保障的只是他们的居住及使用该土地的权利。

日占时期结束后，新界民政署及各区理民官推动乡村自治，鼓励各村选出村代表，但因当时国民政府要求收回新界，英国担心会有国民党成员渗透新界，所以规定参与选举的居民需为“于政府认可的乡村居住一定年期的居民”——同样没有提及或定义所谓“原居民”。至1960年港英政府进行人口估算时，也未有清楚区分“原居民”和“非原居民”，当局甚至希望将市区适用的土地及规划制度推广至新界，但遭到乡议局极力反对，认为《专条》已经赋予新界土地一种“特殊性”，居民的土地及房屋权亦受其保障，不应与市区相提并论。直到1970年代，随著港岛和九龙半岛的发展饱和，港英政府开始大举收回新界土地以兴建新市镇，但旋即又再引起乡议局的猛烈抨击，最后当局为了息事宁人，才于1972年推出俗称“丁屋”的“新界小型屋宇政策”，并从重订明丁屋的申建者必须是“年满18岁，父系源自1898年时为香港新界认可乡村的男性居民”——这后来被视为“原居民”的官方定义。

从历史脉络可见，港英政府根本从没意识要区分“原居民”及“非原居民”，所谓的“传统权益”只是后来基于政治考量“僭建”出来，而“原居民”的身份建构同样如是。

为何要把男性原居民当成“贵族”对待？

再者，那个非常不公又充满歧视的“原居民”定义，早就不合时宜。

第一，新界被港英租借之前，有三类中国人在当地居住，包括本地、客家及蜑家人，但港英政府只是容许在陆地务农的居民申请丁屋，而把居住水上的蜑家人排拒在外。可是，蜑家人已在香港定居多个世纪，只因他们在古代中国是“贱藉”，没有土地权，所以就不被当成“原居民”了，也不能享有建屋权。

第二，新界女性同样是被政策排拒的“原居民”。传统社会“重男轻女”，只有男性才有“传宗接代”的责任，也因而享有丁屋的建屋权利。但香港早已进入现代文明社会，处处讲究“男女平等”，无论是“原居民”的定义还是“丁屋政策”的存在，都是“落后”的写照。

可以说，这种所谓“原居民”身份，只是因为种种的历史原因所建构，甚至可说是因港英政府的“错误”决定，以及乡绅为了自己的利益而刻意催生的一种“特权”身份。而且，在上述司法覆核案件的审讯过程当中，特区政府也已承认，《基本法》第40条的确对于性别、出生身份或社会身份造成歧视。代表上诉人郭卓坚的资深大律师李柱铭今日便在庭上重申，既然《基本法》第25条指明“香港居民在法律面前一律平等”，社会便没有理由要把男性原居民当作“贵族”对待。

为何祖堂地可卖，但丁地不能收？

《施政报告2021》提出要“在尊重祖堂传统和保障祖堂成员合理权益的前提下，务实地处理目前祖堂地难以发展的困局”，可见“传统”与“权益”是两回事。

新界五大氏族、客家人等均居住在香港多年，有着新界传统围村习俗，例如每逢过节，族人会在村内的大空地上举办盆菜宴，增进族内关系，这些可说是一个传统文化，值得保留。相反，“权益”泛指新界“原居民”独有的土地权，并非“保留文化的权益”，何况保留土地权，也不代表“传统”能够被保留。以祖堂地为例，氏族先祖囤积土地，目的并非希望卖地赚钱，而是留给后人的一个保障，但后人却只想“卖祠堂”谋利，“传统”一样会消失。

事实上，现时还有些祖堂地会用作村内的公共用途，港英政府当时亦为保留新界氏族这种土地承袭文化而订立《新界条例》，保留祖堂地予各氏族后人使用。因此，祖堂地可说是他们直正的“合法传统权益”，而最令人感奇怪的是，既然乡议局都认同政府可修改这种“合法传统权益”，为何又不同意政府处理“丁权”？“丁权”的合法性比起祖堂地存有更多疑点，包括港英政府当时对“丁屋”政策的取态，以及乡议局在《基本法》起草时的行径，均证明“丁权”非长期权益。可是，是次《施政报告》却对收回“丁地”只字不提。

根据本土研究社目测闲置情况再推算得出的数据，现时被划作丁屋用途的闲置私人土地有1,548.8公顷、政府丁地有932.9公顷（当中包括部分祖堂地），面积与政府估算的祖堂地相若。祖堂地多年未被发展商柒指，原因是土地属于每个氏族的子孙，出售门槛极高，亦难以用其他手段作买卖。反观丁地，拥有“丁权”的居民未必拥有丁地，发展商便会向居民“套丁”，低价购入“丁权”建屋，这个方法比起买卖祖堂地更容易。若果政府不及早处理丁屋问题，这类土地储备将会因“套丁”而加快流失，加上政府并非选择收回祖堂地，而是放宽出售门槛，更会令新界成为发展商的“天堂”。

因此，现时政府当务之急是认真审视“原居民”定义，重新对“合法传统权益”进行研究，区分“原居民”所需要的“传统权益”，重整已扭曲的“权益”，从而收回祖堂地及丁地，取回土地主导权，以免“北部都会区”的愿景沦为空谈。