施政报告2021｜香港市民能与政府“共享”土地资源吗？
行政长官林郑月娥日前（10月6日）发表今届政府任内最后《施政报告》，当中提及政府并非不愿意触碰新界土地利益，又指现时已有一半棕地被纳入发展项目，并已用《收回土地条例》收回90公顷的新界用地。 不过，有关“辩解”似乎未够充份，因为当局仍然没有放弃以“公私营合作”发展模式——“土地共享先导计划”释放新界私人土地。但是，公私营合作本来存在不少漏洞，导致土地资源分配不公，剥削基层市民的土地使用权。
“土地共享先导计划”早在2018年的《施政报告》中提及过，并于2020年5月开始推行。简单而言，计划容许发展商向政府申请于农地上建屋，政府批准申请后会提高该私人土地的地积比，增加楼宇可建面积，并负责基建设施；发展商方面则要提供最少1,000个额外房屋单位，新增住用楼面面积不少于5万平方米，整个项目会有七成单位拨作公营房屋，余下三成则可让发展商自行出售。
无可否认，政策的确能够吸引地产商释放土地，用以增加房屋供应，而且当中有7成属于公营房屋单位，乍看之下颇为合理；然而，计划最大弊病在于特区政府把土地发展的主导权拱手让给发展商，只要发展商未能感受到足够诱因而主动释出土地，计划就等同虚设。事实上，自计划推出以来，也只有三宗申请，仅涉及23公顷土地，比起四大发展商拥有的一千公顷土地， 可谓“小巫见大巫”；而且，有关申请主要集中在最近数月，又难免让人质疑是在《施政报告》公布前夕“交数”。
“土地共享”令政府无法主导土地资源
“土地共享先导计划”起源于2018年“土地大辩论”期间。当时“土地供应专责小组”成员、立法会前主席曾钰成所领头的“香港愿景计划”曾经撰写《土地供应：公私营合作新模式》报告，指出新界大面积具发展潜力的私人土地业权较复杂，用途及发展潜力亦受不同法例所限，而且各政府部门之间的要求和专业技术定义未必一致，令整个发展审批程序繁复耗时，因而建议利用“公私营合作”模式释放土地。报告又提到，公私营合作对政府有诸多好处，例如减少政府开支、减低整项目风险、省却政府协商成本等，更称公私营合作会由民间作主导。
然而，事实上，所谓“民间主导”是指由私人企业协调整合土地建议，再提交政府审批。因此，“民间”并非意指香港升斗市民，而是早已掌握发展业权、囤积大量土地的发展商家。尽管该建议引起反弹，但林郑仍然提早在“土地供应专责小组”提交报告之前，率先于同年底发表《施政报告》时，大举推出以公私营合作为基础的“土地共享先导计划”。
很不幸地，“土地共享先导计划”存在同样问题——土地发展的主导权并不在政府手上，而是交给发展商自主决定，变相还是导致土地和房屋供应没有保证。再者，当发展商掌有这样的话语权，规划就只会从发展商的角度出发，而基于他们寻找利益极大化的天性，自然会把最好地段留作私营房屋，导致公营房屋居民未能公平享有生活空间。另外，尽管计划订明新增住用楼面面积当中必须有至少七成用作公营房屋或者“首置”单位，但并没有明晰公屋和首置的比例，这就更难令人相信发展商不会尽可能牟利。
公私营合作本为“非常态”安排
事实上，公私营合作发展过往的先例大多数为失败例子，例如最为人诟病的天水围新市镇发展计划。浸大地理学系退休教授邓永成早于2008年撰写的论文《天水围：怎一个“亏”字了得？》，详细地解释个中弊端。
华润集团和长江实业等大财团于1970年代末合作组成一间名巍城的公司，并于天水围大手收购渔塘，向政府提议以公私合作的方式发展天水围，但发展计划却因1982年楼市下滑而搁置。在“香港前途”问题开始提上日程、港英政府为了“光荣撤退”而将“保持香港经济繁荣”订为其中一个重要目标的背景之下，天水围的发展项目变得相当棘手。
如果港英否决巍城的计划，作为“国家外贸部驻港贸易集团公司”的华润便会投资失败，多少会影响投资者对香港前途的信心。因此，港英政府在1982年向巍城收购天水围全部488公顷土地，更与巍城签下私人备忘协议，规定政府建筑物内私商业项目不能威胁巍城发展的私人商业设施。自此，巍城便长期控制天水围的经济发展，更曾阻止政府在区内兴建公营街市，限制居民的选择以及物价水平。另外，港府海为了迁就各发展商的业权，打乱对新市镇的规划。
这个“公私营合作”计划，最后变成全权由发展商主导，对土地运用可谓“百害而无一利”，也难保以后的公私营合作计划不会出现同样情况。
况且，根据香港土地发展的历史脉略，公私营合作只是一个“非常手段”，并非“常规”做法。本土研究社成员杨夏至发陈剑青于2018年发表《香港公私合营的历史真相》中提出，沙田新市镇第14区发展是由公私营合作发展的，而整个沙田新市镇的发展确实有其成功的地方。不过，14区的发展是由政府主导填海建成，当时推出这个计划亦正值港英政府面对财困之时，情况与现今政府大有不同。
特区政府没有香港前途问题的担忧，亦没有财困，也根本不需要优待发展商，只需要将所有土地一并收回政府所有便可。但政府偏偏推举“土地共享计划”，恐怕只是一个不愿“得罪”权贵的动作罢了。
公私营合作发展确实是现阶段政府不应采用的方案，但并不代表政府往后不能与发展商合作。“土地共享先导计划”最大问题在于发展商拥有土地及规划主导权，令政府在新界觅地方面处于一个被动的状态。如政府可用《收回土地条例》及买地的方式收回所有发展商持有的新界闲置土地，取回土地及规划主导权，政府还是可以在该区完成整体规划后拍卖某些地段，与发展商合作兴建私营房屋。这种合作方式可防止发展商左右政府的规划策略，更公平分配土地资源。若政府有意重点处理土地房屋问题，是时候摒弃对发展商“有意倾斜”及“无意干预”的态度，还市民应有的土地资源。