前海扩区｜借鉴“澳珠合作”经验　化被动为主动促进“港深协同”

中共中央及国务院上周先后出台《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（《横琴方案》）和《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》（《前海方案》）两份重磅文件，陆港两地三位熟悉横琴和前海建设的专家就此为读者解读国家重大举措。对香港来说，只有反思特区政府以往在跨境协作所展示出的“区隔思维”，促港府重整固化的经济结构，与内地政府积极合作沟通，才能透过“港深合作”再上发展新阶。

澳琴乃合作佳例
反衬香港“自大”与“被动”

香港恒生大学校长何顺文曾出任澳门大学副校长，参与了澳门大学横琴校区的设想及建成过程；而这一“澳门管辖横琴部份土地以兴建校园”方案，摇身变成了如今的《横琴方案》，何顺文对于两地协商经验感触良多。

何顺文回忆，“一岛两制”方案由澳大校方提出，但由于史无前例，所以不太乐观。不过，澳门政府在听取大学意见后，便积极地与内地各级政府展开协商工作，“最后，我们项目构思去到中央人民政府（国务院）里谈”，且半年内便得到国家的答复及支持。随后的两年内，澳大在租借横琴的一平方公里土地上，建起近百座大楼。政府又建立了全日开放的接连隧道，供教职员及学生无缝穿梭两地。

方案落地之快，完全出乎何顺文的意料。“如果双方有诚意、有信心，其实好多想像不到的事情都能够发生。”回忆沟通的过程，何顺文认为关键在于“信任”：“澳门政府相信澳门大学，中央亦信任澳门特区。”

然而，与澳门的“谦卑”和“主动”相比，香港直接参与的两个“跨境合作区”——河套和前海，则不免折射出特区政府的“自大”和“被动”。

前海管理局香港事务联络官洪为民表示，早在1997年香港回归初期，粤港两地已有关于“河套区域”如何发展的讨论，“但香港一直都没有方案。特区政府，尤其（时任政务司司长）陈方安生迟迟不肯动工，认为要先搞清楚‘业权’。”搞了二十多年，至去年底终于平整了土地，得以进行第一期港深创新及科技园的基础设施工程。

“以前政府对科技发展也‘举棋不定’，有很多不必要的政治争拗，我们自己内部都‘倾唔掂’。对外，以往香港政府较以‘本位’去跟中央沟通，当自己是一个好特殊的个体。”何顺文感言，“澳门不是这样，整个内部较齐心的，也较愿意与内地具体合作。”

又如，两份《方案》都有提到“管治”的创新，但港澳特区的参与程度却大不同。2011年，《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》（下称《条例》）发布并实行。前海便开始探索并实行“法定机构”管治模式，仿效香港机场管理局、香港科学园等机构的运作建立“前海管理局”。洪为民忆述，前海就此修例时，正是他安排深圳相关官员来港考察。

然而，管理局中除了洪为民是“派驻香港的人员”以外，港人参与程度几乎是“零”。但早在十年前，《条例》发布时，已然列明管理局高层“可以从香港或者国外专业人士中选聘”。香港作为熟悉治理制度的合作方，却如此“被动”参与合作区的开发和管理，实在令人不解。相比之下，《横琴方案》指出，将横琴管治结构中采用“双主任制”——由广东省长、澳门特别行政区行政长官共同担任合作区管委会主任，另设一名由澳门委派的常务副主任，其他副主任则是粤澳共同协商产生——可见，澳门作为特区参与合作区的管治任务显然更重。

改革产业固化、破除区隔思维
才能用好《前海方案》

尽管《前海方案》潜藏不少机遇，但如果香港继续像过去那样“不作为”或“少作为”，那不但会成为港深进阶合作的一大阻碍，甚至可能影响自身的经济发展。

例如，《前海方案》中提到前海要做“跨境金融试点”。中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长潘功胜上周四（9月9日）在国务院新闻发布会上表示，未来跨境人民币业务创新试点在前海地区先行先试，亦有助扩展香港离岸人民币业务的深度和广度。

“跨境金融一定要两边都有‘脚’。”洪为民形容这将是“新前店后厂”模式，“以后，前海是‘店’，负责拓展内地企业客户。香港就是‘白领工厂’，负责提供企业的金融服务。”著有《十字路口的香港经济》一书、国家高端智库深圳综合开发研究院港澳及区域发展研究所所长张玉阁亦认为“前海将会是香港融入大湾区、融入内循环的一个跳板”，可以增加港企对内地客户的黏性。

金融业自然是香港的优势，但亦是香港的“痛症”所在。据政府统计处数据，金融服务业每年平均（2014-2019年）GDP增速为9.5%，高于贸易物流业的1%和旅游业的-2.6%。但是，GDP占比超过两成的金融业只提供7%的就业岗位，无疑折射出“金融独大”的产业固化问题。

《前海方案》虽能为金融和专业服务业等支柱产业创造新的营收机会，但也衍生出“副作用”——恐会恶化本地单一就业结构，加剧收入分配不公、贫富悬殊等社会问题。相较于列明要促进澳门“产业多元化”、破除“博彩业独大”的《横琴方案》，港府显然没能向中央明晰自己所需，而只会对《前海方案》表示一味地“欢迎”。

又如，从“前海”发展之初，社会各界就已有发展新界西北轨道交通的声音。“大湾区未来应该是‘轨道湾区’，应该是往‘东京湾区’去做的。所以城际轨道的连结非常重要。”张玉阁指出，“按我们了解到的规划情况，深圳很注重与香港的轨道连结，会充分考虑与香港的联通情况。”国家早在“十二五规划”中提及深港西部快速轨道，其中洪水桥支线向北连到前海，然而，特区政府于2014年因财政可行性问题搁置该计划。

近年，当局“重拾”洪水桥区域的规划发展，惟推进效率低下。例如，洪水桥港铁站的工程竟然要拖到2024年第一批居民入住后才动工，预计至2030年才落成。更过分的是，当立法会议员质疑洪水桥违“基建先行”策略时，运输及房屋局局长陈帆竟称，与其“用41亿元（洪水桥站工程造价）招呼4,000个市民”，不如使用其他交通工具。这充分暴露出，陈帆只看到了短期的财政数字，却忽视新界西北乃至与大湾区内地城市接驳的交通规划，实在是鼠目寸光的表现。

以上事例，皆是香港中联办主任骆惠宁所言“不进则退，慢进也是退”的最佳例证。在国家“十四五”规划宣讲团开幕致辞时，骆惠宁提了三点：认清国家规划要求，全面把握香港的发展方向；融入国家发展大局，不断提升香港的竞争优势；善用国家政策支持，努力开创香港发展新未来。

半个月后，中央发出《前海方案》这份“挑战书”，香港又能否主动解放思想，反思自身与内地城市的协作思维及规划实践社经发展的各种弊病，步入“快进”之列？

详细内容请阅读第282期《香港01》电子周报（2021年9月13日）《港澳“跨境合作区”模式大不同　前海促港反思过去迎战未来》。如欲阅读全文请按此试阅电子周报，浏览更多深度报道。