公务员合作社｜特区政府应该主动担起重建责任
拖拉多年的“公务员建屋合作社楼宇”重建计划，终于早前（8月1日）落实收购。这个由港英政府于1952年推出的长俸公务员房屋福利项目，容许公务员以特惠价格获批土地，并以低息贷款支付地价及兴建楼宇，至1980年代终止时累计有238个合作社兴建了5000多个单位。社会自2013年开始出现重建公务员楼宇的呼声，但碍于补地价格高昂，令私人发展商却步，直到2018年特首林郑月娥才邀请市区重建局协助重建以增加房屋供应。只是，当盛德街/马头涌道和靠背垄道/浙江街的试点项目终于出炉，外界普遍仍然批评特区政府诚意不足，只是把责任“外判”给“自负盈亏”的市建局，恐怕无助最有住屋需要的大众安居。
市建局去年在九龙城区启动两个公务员建屋合作社楼宇重建试点项目，分别位于盛德街／马头涌道（盛德街项目）和靠背垄道／浙江街（靠背垄道项目），其中盛德街项目重建后，可提供约640个单位，比目前约150个单位多三倍。市建局行政总监韦志成于8月1日发表网志详细说明盛德街项目收购方案，包括罕有以合作社“现有用途土地价值”而非“重建后价值”作为评估补地价金额的基础，首次引入“划一补地价呎价”安排，即小业主只需缴付每平方呎2661元补地价呎价，其余6300万元将由市建局支付；大家庭最多可购买两个安置单位以减低需“分户”家庭的影响；豁免未补地价业权的相关行政费及印花税等。
韦志成形容，有关方案“合情、合理”，希望业主接纳收购建议。无可否认，在土地供应短缺的当下，重建项目固然有助增加房屋供应；而观乎整个收购方案，亦可见当局终于懂得灵活处理向来谈不拢的补地价问题，有助小业主减轻补地价支出，鼓励他们释出单位；另外，是次重建的收购价格相当可观，以实用面积计每平方呎为1.98万元，相信具一定吸引力。不过，鉴于市建局以“自负盈亏”方式营运，外界也难免担心，重建后的楼价可能高不可攀。
事实上，除了市建局之外，香港房屋协会和香港房屋委员会都可分担重建公营房屋的重担，那为什么特区政府不能主动担起重建责任，一方面继续调整补地价以提供更大诱因，另方面透过统筹市建局、房委会及房协等建屋机构的合作以减低楼价，令项目真正惠及普罗大众？这一切问题之复杂、利益之错综，还得从“公务员建屋合作社楼宇”是怎么一回事说起。
“合作社房屋”源于欧洲遍布世界
“公务员建屋合作社楼宇”源自19世纪在欧洲兴起的“合作社房屋”——那是一种既非公屋又非私楼、既是置业又像租住、既有居住权又不完全拥有使用权的另类房屋，在二战后被广泛引入世界各地，当中以瑞典和瑞士的发展最为成熟。主要特征如下：
第一，合作社成员共同拥有业权。公众须组成一个注册组织，成为合作社，再按社员的需要共同规划、洽购土地、聘请建筑商，并按建屋按揭及管理成本等定期缴交费用。法律上，“合作社”就是“法人”（legal entity），所以房屋的业权归属合作社成员共同拥有，但有关业权并不“完整”，通常设有一定转售限制，不能随便买卖，更不能投机获利。一般而言，合作社的组成较为封闭，但在某些情况下，例如为了集资，合作社也会容许非入住者加入。若然社员选择退社，基本上可取回会费，甚或以折旧价取回部分或全部建屋成本。
第二，提供可负担且具质素的房屋。合作社房屋的原意之一，是想把房屋开支控制在家庭收入的20%之内，以减轻社员生活负担；同时，合作社亦强调“自我承担（self-cost）”原则，以成本价摊分建筑及管理费用。故此，合作社房屋售价都低于市价，且是大众可以负担。
第三，强调住屋权。合作社成员通常拥有房屋的终身居住权，并可传承至下一代或亲友。
第四，共同管理社区事务。合作社强调民主与共同决策，社员需要共同管理社区大小事务，如管理公共空间、维修屋宇等。值得一提的是，由于合作社多以志同道合的群体组成，生活模式也以宣扬及实践某种特定价值为宗旨，如社会共融、低碳生活、可持续发展等等。
港英政府遗留的“公务员房屋福利”
港英政府早于1952年推出“公务员建屋合作社”项目。当时正值二战后的严重“房屋荒”，无数人蜗居于板间房、寮屋等劣质房屋，即使收入比较稳定的公务员也是一屋难求。外籍公务员固然能够享受由港府提供的员工宿舍及房屋津贴等完善房屋福利，但与日俱增的本地华人公务员却无法享有同等待遇，难免心怀愤懑。为了重整士气，港英政府经过多番商议，决定参考“合作社房屋”的概念，于1952年发出“为本地公务员提供房屋资助”公告，宣布将以优惠地价批出土地并提供低息贷款，协助合资格公务员自行成立合作社以建屋居住。
港府当时订明，这是一项公务员房屋福利：首先，合作社须由至少十个具退休金资格（pensionable）的本地公务员参与；其次，当局以半价（及后为三分之一）提供不同土地供合作社选择，并以3.5%的年息提供建筑贷款，可摊分20年偿还；第三，建成的房屋在偿还整笔贷款前都不能转让，而且只可供公务员及其家属居住，但他们的居住权获得终身保障。
值得一提的是，尽管在土地登记册上，“合作社”一般获登记为物业的“物业拥有人”，但由于该文件只是一项影响土地转易的文件纪录，所以即使是“物业拥有人”也不代表他们必然拥有物业的“妥善业权”。不过，有关福利仍然吸引不少公务员跃跃欲试，至1980年代终止项目时，累计已经成立了238个公务员建屋合作社，兴建了5000个公务员房屋单位。
当然，这种福利并非没有代价。第一，由于建屋初期成本由政府贷款提供，短期内公帑开支颇大；第二，上世纪50、60年代后期，香港房地产业急速发展，地价低廉的合作社房屋已被视为对库房收入的一大损失；第三，当《建筑物条例》不断放宽建筑物的高度，地积比较低的合作社房屋也被诟病浪费土地资源。因此，有关福利不时被批评经济效率低下。
至1980年代，不少公务员合作社陆续还清政府贷款，当局也开始推出解散合作社和协助成员取回业权的指引，及后又于1993年订明“五部曲”，包括解散合作社、修订官地租期、审批大厦公契、进行分契手续、由前社员成立业主立案法团。不过，即使他们取得单位业权，但有关单位原则上仍然被抵押于政府，直到缴付土地补假后才可撤销转让限制。
“公务员房屋”重建动了谁的奶酪？
近年房屋供应极度短缺，地理位置相当优越而地积比率较低的公务员合作社房屋，自然成为社会要求重建以纾缓房屋问题的焦点。然而，截至2015年11月30日，238个公务员合作社当中，已有186个宣告解散，其中14个已就辖下的楼宇向地政总署补地价，但当中只有12栋成功重建——可见重建速度缓慢。问题是，重建的阻力到底来自哪里？
首先，补地价价格高昂，令私人发展商却步。一般来说，发展商若要参与重建项目，需要考虑两个层次的土地补价：首先，要为小业主向政府支付以当下地价三分之二计算的补地价，以撤销合作社的单位转让限制；其次，如果发展商重建后想用尽地段最高发展参数（即用尽地积比），也须向政府补回被提高了的可建楼面面积的地价，俗称“补高空”。过去十年楼价屡创新高，补地价金额自然水涨船高，但政府往往拒绝减免补地价，难以吸引发展商重建。即使有发展商愿意参与重建项目，为了追回成本，重建后的楼价都非大众所能负担。
其次，合作社房屋业权分散，难以有效统一决策。根据上述“五部曲”，须先获75%社员同意解散合作社，并且按当下的价格补回建屋时获政府免去的地价，才可进行分契并让社员独立取得业权，方能进行重建收购。问题是，在补地价格本就高昂的情况下，社员所能分获的赔偿金额通常有限，相信也不足以原区安置，自然不愿轻易就范，迟迟无法统一决策。
不过，参照是次盛德街项目首次引入的“划一补地价呎价”安排，可以算是补地价问题的一大突破。然而，由于重建项目由向来“自负盈亏”且预言即将出现“财政缺口”的市建局负责，外界普遍预料即使增加了房屋供应，但新楼售价很有可能比当下的收购价格高出一截，而且势必推高邻近地区的楼价，未必有助最有居住需要的大众安居，导致计划无以为继。
说到底，“公务员建屋合作社楼宇”本来就因政府而生，也理应由政府牵头解决，调动不同职能的公营建屋机构参与，寻找更加符合原有业主权益和普罗大众利益的重建方式，而不是只把责任“外判”给市建局了事。如果当局仍然无法秉持寸土必争、地尽其用的决心，谈何要在国家成立100周年之前告别㓥房和笼屋的愿景？恐怕只是一再辜负中央期望而已！