规划迷思．下｜高官除了写“网志”，还应如何回应“十四五”？
事实上，香港政府当然做过不少规划。每年的《施政报告》和《财政预算案》都在筹划来年发展方向；对于个别重要领域，例如“土地问题”，就曾以《香港2030：规划与策略》（下称《香港2030》）和《香港2030+》这两大规划文件作出部署。只是，这些规划文件往往为人诟病，批评当局只是滥竽充数，根本不懂得规划。“土地规划不能只是土地，更关乎整个城市的活动。”黄元山批评，《香港2030+》是由规划署按照不同部门和持份者需求而定，例如医管局不想建医院、教育局不需建学校，就不会划出相应土地，但“这不是strategy（战略）文件，不过是survey of existing strategies（现存战略的调查）。”黄元山叹道：“这样的‘蓝图’，好听些就叫‘bottom-up’（自下而上/底层设计）、集思广益”，实际上完全和自上而下的系统规划本末倒置。
Bottom-up的规划方式短板在哪里？一是鱼龙混杂的意见容易模糊核心问题；二是在规划过程中只关注眼前问题而缺乏前瞻性。整体而言，bottom-up规划难以系统地调动资源和解决问题，只会沦为零散、短视、为了规划而规划的规划，无法解决问题。
郑毓盛也以“土地大辩论”为例批评港府的规划杂乱无章。他认为，市民在信息不充足的情况下，根本难以分辨政策成效，贸然展开辩论只会远离土地问题的核心，但政府却以辩论为幌子，实质只是做做问卷，想藉民意增加推行某些政策的理据。例如不少人会因为支持环保而反对发展郊野公园边陲地带，又或因眼见大批棕地破旧不堪而赞成开发，但大家未必了解不同位置的郊野公园生态价值有高有低，而从事不同作业的棕地开发成本也不一致。他担心，由普罗大众到特区政府，讨论问题的视野都过于狭窄，最终难以促成有效规划。
众所周知的“产业固化”问题，同样与特区政府缺乏前瞻性的bottom-up规划息息相关。以科创产业为例，黄元山指出，虽然社会和政界对建设国际科技创新中心有共识，但科创发展依然缺乏ecosystem（生态环境），原因就在于施政者活在“旧的世界”，“如果你要解开中间的‘结’，不是非要去问现在的人，那些都是旧的世界、旧的植物、旧的土壤。”
郑毓盛进一步解释：“我们讲的产业是未来的产业，这在香港并没有政治或利益的代表。”未来产业难以bottom-up渠道争取到发展所需资源，更难谈与旧产业持份者竞争，长此以往只会维持原状。同样以创科为例，倘要发展少不了培训和凝聚人才，香港却浪费不少时间讨论“产业还是人才优先”这“鸡与鸡蛋”问题，最终“两头唔到岸”；反观毗邻的深圳，早已是产业与人才俱备，两者相辅相成。
“内地或新加坡的政府官员都是活在未来的。”黄元山说，“深圳由无到有，政府也不会问二十年前在深圳的人：未来深圳应如何发展？因为未来是建设出来的，是有了愿景后执行出来的。”他指出，政府做“规划”的方式应是“top-down”（自上而下/顶层设计），而这并非“凭空想像”，而是发现趋势和把握方向，“如果香港完全没有优势做创科，你也不会贸贸然说发展创科！问题是，你见到这些是‘靓品种’，但泥土用错了或者被盖阻住，那是不是要思考如何不窒碍它生长？”
黄元山以生物科技为例解释如何从“未来”来思考城市发展。香港具备生物科技的基础研究优势，而香港交易所近年的上市改革亦令香港成为世界第二大的生物科技企业上市地，但为什么本港的生物科技发展未有大展拳脚？“Missing gap（断层）就是中间这部份—香港创业者、用香港技术、请香港员工去创立的生物科技公司真的比较少。”黄元山引述团结香港基金的研究表示，香港法例并不支持新药临床试验，港府亦没有设立审批新药的部门，以致新药上市仍要依赖其他国家/地区药物监管部门的认证。他批评，这落后时代的监管制度过去“够用”，却不能应付未来所需，“如果我们有很多新的医疗构思由基础研究变成产品上市，总该有个互动的过程，那是不是需要逐步建立起审核新药的能力？”
黄元山再以新市镇为例，解释土地房屋政策本应实践top-down思维，才能达至系统性规划：“土地开发并非只是盖楼，而是在讲城镇化或兴建一个新市镇……这论述不是关乎这块地是农地、棕地或者祖堂地，不是land administration（土地管理），而是整个town（城镇）的大规模发展。”可是，特区政府却连土地供应也是见步行步地东凑西补。
“新市镇”这个概念早于英国殖民地期间已在香港形成，市镇建设除了住宅区外，还包括商业、工业、康乐区及配套的交通基建。沙田、将军澳都是新市镇，“将军澳现在那么多人住，你试想如果没有将军澳，后果会如何？”黄元山叹道，香港曾用三十年做了九个新市镇（见下图），“但过去二十年来，未有一个新市镇可以落成。”最新落成的新市镇，已是上世纪的东涌。他批评，尽管特首林郑月娥声称已觅得“满足未来十年公屋供应”的八块棕地群，但“每块棕地都是十几公顷，而沙田是3,000公顷”，而且分散于元朗、屯门、大埔等地区，与系统地建设一个市镇枢纽、建立宜居城市等目标相比，简直是云泥之别。
执行能力迷思 画饼充饥，谁来“孭飞”？
若要追溯起来，上一个新市镇规划就是政府2007年在《香港2030》提出的“新发展区”，但没想到二十年过去了，建设依然没有完成。以洪水桥为例，2003年被政府选为新区后计划便被搁置，至2007/08年度《施政报告》重新推动，但拖到2011年土木工程拓展署及规划署才着手研究，2013年才有初步发展大纲图，直至2020年，立法会工务小组才通过前期、第一和第二阶段工程拨款，预计2024年竣工，及后才有第一批居民入住；另一方面，早于2011年开始规划的港铁洪水桥站也一再延期至近月才展开详细设计，预计2024年动工建造，最快要到2030年竣工。明明洪水桥站早在2011年时已有规划—即2024年入住的首批居民要等六年才有港铁配套。
昔日被视为全球最高效的香港政府，今天发展一个新市镇，从规划到落地竟耗时整整二十年。执行能力如此低下，难怪会造成社会对政府牵头“规划”的不信任，变相印证吕大乐所指的政府“欠缺管治能量”、无法“建立共识”和“排除阻力”以落实政策。
执行能力低下的背后，是政府的官僚作风。黄元山在“香港经济前景展望”研讨会上以土地改划作例子来阐述程序正义和官僚主义的“一币两面”：一块位于九龙城的土地占地面积0.4公顷，计划用作兴建600个单位的公营房屋；该地前身分别是渔农署辖下的九龙动物管理中心及机电工程署管辖的宿舍和停车场，于2014年9月开始改划，到2015年5月改划完成。不过，由于动物管理中心仍待迁出，有关土地不能立即建设；问题是，该中心早于2017年被安排在2022年前迁往启德，但2019年经区议会讨论后被进一步推迟至2023年。正当阻滞之时，慈善组织物色该地并于2019年7月申请以短期租约作过渡性房屋，若申请成功，该地将改为提供100个过渡性房屋单位。团结香港基金估计，若该地改划后能在2021至2023年间提供600个公营房屋，但目前的过渡性房屋方案大幅减低了长远供应量。
“中国式规划”之下，地方官员必须想方设法利用有限资源达成目标，但“香港式规划”却是“做得几多得几多”，基本上无视目标的设定和存在。黄元山坦言公务员的确勤力又忠诚，“但如果各行各路，哪里都到达不了。”郑毓盛则从决策能力讲起：“公务员大多抱有‘少做少错’思维⋯⋯以往任何重大决策都是英国去做。1997年之后，发现他们原来不会做（重大决策），其实他们向来就不会做。”在郑毓盛看来，这是政治人才短缺的问题，“无论谁上台执政，都要面对政治人才不足的问题。能面对政治压力的已很少，又要‘拣’会推动产业的，还要了解世界和中国的大势⋯⋯单是要面对政治压力，已吓走不少人。”
若再细究官僚主义的成因，可以说是政府的政绩考核与问责制度缺位，没有“胡萝卜和大棒”的体制，令公务员缺乏目标意识和完成目标的动力。以公屋建设为例，《长远房屋策略》（下称《长策》）所定公屋目标每每沦为“画饼”，公屋动工量一直落后于长期目标。房屋委员会早前公布过去十年公营房屋实质建屋量，上年度的出租公屋建屋量只有6,261伙，创十年新低；连同资助房屋的建屋量亦只有约1.1万伙，落后《长策》目标平均每年约三万伙建屋量。这意味自2026/27年度起的五年期内，平均每年需要兴建约四万伙单位才达十年《长策》目标。团结香港基金于4月发表研究报告，估算公屋建屋量较《长策》目标落后28%。
黄元山指出，公屋的目标永远是“头轻脚重”，即短期内没有供应，但未来会有很多供应。退一万步说，即使是“头轻脚重”，只要长期仍有确保充足公屋供应，短期短缺也都“情有可原”；可是，每一次的“头轻脚重”最后都“不了了之”，而且没有人需要就此问责。
有效问责的政府是怎样的？黄元山以新加坡如何招商引资为例，形容“基本每个中环的hedge fund（对冲基金）都收过新加坡的电话”，因为新加坡公务员“有条数要跑”，会专门联络相关公司以介绍当地营商环境、税务优惠、基建配套等。“新加坡是一站式的、aggressive（激进的）、有指标式的。香港就只做marketing（市场营销），搞活动、卖广告，以为公司自己会来香港。”他无奈地道：“香港应该放下‘有麝自然香’的心态。”因为香港即使金融业环境得天独厚，但其他行业环境很差，政府更应该主动邀请大公司来建立生态。
全国港澳研究会会长徐泽在“‘十四五’的战略规划与香港机遇”研讨会上指出，香港未来发展的首个工作方向就是加强“顶层设计”和“决策执行”—他所点破的正是香港的规划能力与执行能力的问题。
在“十四五”规划开局之年，香港应该如何打破这些能力迷思？郑毓盛提出了具体方案：加强法定机构的职能，让机构不止限于“监管”，能带头推动重大项目的建设。例如，在“十四五”规划中对香港有不少“定位”，如国际金融中心、国际航运中心、国际科技创新中心等，他建议法定机构围绕这些重要项目和“中心”，拿出时间表和路线图。
“现在要改变整个政府的结构是没有可能的，所以应该思考法定机构如何加强规划和执行的功能。”郑毓盛说，“很多重大政策方向摆在了法定机构身上，但机构是缺位的。”他以打造国际金融中心为例，“金管局做了好多金融基建，比如监管沙盒、交易平台等，但他们是以监管为主、基建为主，而不是发展金融业为方向。”郑毓盛解释，若做好基建后产业能自然生长，这当然最好，但现实情况未必如此，故建议政府围绕法定机构打造各个重大项目的“决策集体”，甚至授权法定机构去制定战略，以回应长期发展方向。
上文刊登于第269期《香港01》周报（2021年6月15日）《“十四五”目标明确 香港仍陷社经规划迷思》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。