规划迷思．上｜香港不适宜规划，还是不懂得规划？
3月中旬，第十三届全国人民代表大会通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（下称“十四五”规划），各部委和地方政府随后纷纷出台相应解读文件、制订详细执行政策，致力以“规划”回应“规划”。不过，在一河之隔的香港，行政长官及司局长只是撰写网志以表“欢迎”，似是以“表态”回应“规划”。事实上，不少香港人往往闻“规划”色变，到底是香港不适宜“规划”，还是香港不懂得“规划”？
很多人认为，香港之所以未有系统性地制订社会经济发展政策以回应“十四五”规划，源于“一国两制”之下香港奉行有别于内地社会主义一制的资本主义制度，所以不适宜也不需要进行任何规划。著名社会学家、香港教育大学副校长吕大乐曾于2014年在论文《一个有边界的全球化城市：1997年后转变中的香港处境》为香港转型困局把脉：“香港社会、经济需要大力度地、集体地寻求一次转型，摸索新方向，尝试新的策略。但香港社会—由政府到商会再到市民—一向不善规划。事实上，他们也不喜欢规划。”
意识形态迷思 资本主义不需“规划”？
吕大乐这样解释香港社会“不喜欢规划”的因由：“有的对市场深信不疑，认为只要对市场讯号作出响应，那么‘船到桥头自然直’，毋须多做无谓的事情，同时亦免得（政府）愈帮愈忙。有的则不接受由政府来引领或牵头，觉得不如由下而上，自发创新……再者，以今天特区政府的具体状况而论，就算市民一改常态，接受由政府来牵头推动发展，它亦因欠缺管治上的能量，无法建立共识或定出未来发展大方向，排除阻力，把政策成功落实。”
所谓“免得（政府）愈帮愈忙”、“不接受政府牵头”，简单来说就是“市场至上”的经济自由主义，又或是崇尚自由放任的原教旨资本主义，自然对由政府主导的“中国式规划”敬而远之，甚至认为它是“计划经济”或“社会主义”的独有产物。不过，改变已然发生。首先是资本主义在变，各地开始出现对自由市场的反思和对“强势政府”的呼唤。2018年诺贝尔经济学奖得主Paul Romer早前在香港大学经管学院举办的“香港经济前景展望”研讨会上指出，过往全球过分信奉自由市场原则，因而弱化政府在社会、经济管治的角色。他预言，弱势政府的发展模式可能已到尽头，因为未来有部份工作只有强势政府才可做到，而2008年金融海啸及2020年新冠疫情正好是社会需要“强势政府”的例证，因为“当人民太依赖市场，便无法保护公众利益。”
然而，呼唤“强势政府”，并非要求政府“直接干预”市场，而是希望政府能够利用“有形之手”破解市场盲目逐利而衍生的社会问题。根据Romer的演讲，社会一般以“对社会有益或有害”及“对市场有利或无利”分辨经济活动；作为有为政府，就算有关活动对市场无利可图，但只要有益于社会，就应加以扶持，反之如果有关活动有利于市场却危害社会，就应加以监管。例如，基础研究就是对社会有益但在市场上无利可图的，而金融活动中的比特币（bitcoin）则是有利可图但会助长犯罪的，其破坏程度甚至“远超核能”，但“我们用难以置信的谨慎来监管核能，却让金融在历史中不断重复破坏，且这些损害会继续发生”。他又警告，香港过去通过“小政府、大市场”在许多方面取得优势，但优势已经愈来愈少，却仍十分依赖市场。
其次，是“中国式规划”也在变，政府角色有所调整、对市场的直接干预逐步减少。香港浸会大学经济系主任郑毓盛梳理道：“以前叫‘五年计划’，现在是‘五年规划’。”文件由“计划”变“规划”，性质也从“指令”变成“指导”和“协调”，而“十四五”规划是一份“纲要”，当中大多数是“预测性指标”而非“约束性指标”，仍需其他部委和地方政府据此制订“因地制宜”的执行方案。他又指出，有“小国务院”之称的国家发展改革委员会前身为国家计划委员会，“以前‘计委’是‘指令’性质，好大权力，‘命令做乜都得’，但现在变为‘指导性’，主要负责批示成立重大项目。”
不难看出，市场经济为主的资本主义社会与政府制定经济发展的规划，其实可以分别扮演更大角色，两者并不矛盾。前特首董建华牵头的智库“团结香港基金”副总干事黄元山比喻，就算资本主义的公司一样会有战略和规划，“JP.Morgan（摩根大通）都会想一下市场在哪里、目标在哪里。如果艘船懂自己行，请CEO来做什么？大家每日上班下班就好了。”郑毓盛亦厘清，所谓“规划”并非政府“干预”市场，而是要求政府具备战略思维，进而促进培育市场。例如，“十四五”规划中提及香港要打造国际航运中心：“香港机场如何定位，可能牵涉航权、与内地机场的分工，全部都需要讨论。”以航权为例，其涉及国家空域安全，航空公司不可能通过经济手段解决，需要机管局官员和内地政府作政治层面协商。
然而，郑毓盛认为香港并不适合制定“规划”和“指标”，因缺乏体制保证。见证过多届令人失望的执政后，郑毓盛对政府能力不抱信心。他解释，与规划同样重要的是“激励系统”，内地已建立相应体系保证规划成效，例如地方官员升迁必须拿出政绩，所以任内都会尽量达标。反观香港，一旦“规划”将面临“谁能做”和“如何做”两个问题。他慨叹，公务员当中有不少通才精英，但他们不熟悉产业发展，亦不知如何做起；就算由中央层面作出规划，本地也没有激励系统促使他们完成目标。
“谁能做”和“如何做”，对应的正是执政者的规划能力和执行能力。也就是说，不是资本主义社会不适合做规划，而是特区政府过去缺乏制定良好规划并实践目标的能力，从而造成了前文所言的政府“不应做规划”的负面印象，跌入“塔西佗陷阱”的恶性循环。
继续阅读：规划迷思．下｜高官除了写“网志”，还应如何回应“十四五”？
上文刊登于第269期《香港01》周报（2021年6月15日）《“十四五”目标明确 香港仍陷社经规划迷思》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。